Respecto al gasto público en educación en relación al Producto Interno Bruto (PIB), el indicador mostraba una tendencia ascendente a finales de los años noventa – producto de la caída del PIB sin un ajuste equivalente en materia educativa -, que se interrumpe en 2001. Luego de llegar a valores mínimos históricos en los años post-crisis - con 3.49% del gasto público en educación sobre el PIB en 2004 -, comenzó a ascender hasta llegar a un máximo de 5.78% en el año 2015. A partir de 2016 comenzó a disminuir de nuevo. Nunca alcanzó el valor de referencia del 6%. Vale la pena recalcar que el dato aquí utilizado es el que los Estados nacionales remiten a la UNESCO sobre gasto en educación con base en una metodología común. Esto puede producir leves discrepancias con otras mediciones. Concretamente, los informes que el Ministerio de Educación argentino presenta en este respecto incluyen, además de los recursos públicos destinados a educación, aquellas partidas asociadas a Ciencia y Tecnología –que no están incluidas en la medición de UNESCO-. Si bien esto no altera las tendencias aquí presentadas, sí modifica levemente los valores: considerando estos guarismos, en 2013 y 2015 se alcanzó la meta del 6%. Respecto al gasto público en educación con respecto al gasto público total, se observa una serie descendente más constante, desde un máximo de 16.44% alcanzado en 2002 hasta un 12.53% en 2019. La tendencia es sistemática, con muy pocos años donde existen leves incrementos que no compensan la caída tendencial. En este caso, tampoco nunca se alcanzó el valor de referencia de 20%. Argentina no presentó datos sobre inversión en educación de personas jóvenes y adultas en GRALE V (2022). Resulta de la mayor relevancia contar con estos datos de forma completa y por fuentes oficiales para futuras actualizaciones. En Argentina, se observa un descenso constante en este indicador de disponibilidad de recursos desde 2015. Con una tendencia levemente creciente entre 1998 y 2001, se observa una fuerte caída en 2002 y 2003, cuando llega al valor mínimo de la serie, con 1 845 dólares por persona en edad escolar. Desde entonces, presenta una tendencia ascendente hasta 2015, cuando llegó al valor máximo de 4 534 dólares por persona en edad escolar. Tras ese máximo, la tendencia se vuelve descendente hasta llegar en 2019, último año con datos disponibles, a un total de 3 512.12 dólares, lo cual representa un 47% de valor de referencia (el promedio de los recursos asignados por la mitad de los países de menores ingresos de la OCDE en 2018). Argentina no presentó datos sobre inversión en educación de personas jóvenes y adultas en GRALE, lo que impide calcular la disponibilidad de recursos. Resulta de la mayor relevancia contar con estos datos de forma completa y por fuentes oficiales para futuras actualizaciones. Respecto de la equidad por ingresos en el acceso a la educación secundaria, en el caso de Argentina los datos refieren sólo a la población urbana (una restricción de la encuesta que toma los datos), y tiene datos desde 1999 – solo falta el año 2015. Según se puede evaluar, entre 1999 y 2009 la brecha osciló en torno al 16%, teniendo ambos quintiles un acceso relativamente elevado en términos regionales comparados. Ese último año, de hecho, mostró la mayor brecha del período, de 16.8%. Desde entonces se produce una reducción de esta diferencia, llegando en 2014 a un mínimo de 7.3%. En el período 2016 a 2019 la brecha se vuelve a ampliar a un valor promedio de 12%. Al igual que en el caso de otros países, en el 2020 se observa una inversión de la tendencia: la asistencia escolar del quintil más pobre supera a la asistencia escolar del quintil más rico, en este caso en 5.9%. Si bien no hay información suficiente para definir las causas, muy probablemente la forma de computar las asistencias durante la pandemia tenga que ver con esta situación. Respecto a la equidad por ingresos en la EPJA, Argentina muestra una brecha de 35.2% puntos entre quintiles en 2020, casi el triple que la brecha de personas en edad escolar, por encima del promedio regional. El 53.3% de las personas de 19 a 24 años del quintil más rico asistían a instituciones educativas –valor por encima de la media regional-, mientras que solo el 18.1% de las personas del quintil más pobre lo hacían –por debajo de la media regional. Respecto a la equidad de género, se observa una asistencia equitativa entre niños y niñas estable a lo largo del tiempo. Para el año 2020, asistían a la escuela en Argentina 102,8 niñas por cada 100 niños.

Dimensión de esfuerzo financiero público

Gasto público en educación como % del PIB

  • Gasto público en educación

  • /

  • PIB

Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS).

Fecha de consulta: 2 de marzo de 2022.

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Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Cálculo cruzado entre Estadísticas sobre Educación e Indicadores de Desarrollo Mundial – Banco Mundial.

Fecha de consulta: 2 de marzo de 2022.

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Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Banco Mundial – Indicadores de Desarrollo Mundial.

Fecha de consulta: 2 de marzo de 2022.

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Panorama Regional

Gasto público en educación como % del Gasto Total

  • Gasto público en educación

  • /

  • Gasto público total

Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS).

Fecha de consulta: 4 de marzo de 2022.

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Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Cálculo cruzado entre Estadísticas sobre Educación e Indicadores de Desarrollo Mundial – Banco Mundial.

Fecha de consulta: 2 de marzo de 2022.

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Fuente: Cálculo propio en función de las variables «Gasto público en educación como % del Gasto Total» y «Gasto público en educación»

Fecha de consulta: 4 de marzo de 2022.

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Panorama Regional

Gasto público en educación destinado a EPJA (% sobre el gasto total en educación)

Dimensión de esfuerzo financiero público

Los datos del Sistema de Monitoreo apuntan a desafíos para la región en lo que toca a la dimensión de “esfuerzo financiero público”, considerando la proporción de recursos económicos nacionales que los Estados latinoamericanos y caribeños asignan a los sistemas educativos. No se distingue aquí qué parte de estos recursos son volcados a entidades privadas y cuál al sistema público: solo se trata de la cantidad de recursos que los Estados destinan a financiar la educación. Los datos disponibles del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo y del Instituto de Estadísticas de la UNESCO (UIS/UNESCO) permiten reconstruir con diverso alcance la situación de los 20 países de la región (Ver gráfico 1), tratándose de la variable con mayor cantidad de datos recientes. De este total, 14 presentan datos hasta 2019, y solo cinco hasta 2020, primer año de la pandemia. Considerando los valores del indicador de gasto en educación respecto del PIB, sólo dos países superaron el valor indicativo del 6% en estos dos últimos años (2019 y 2020): Costa Rica (6.75%) y Cuba (10.41%). En este sentido, el esfuerzo financiero público acordado por los Estados de América Latina y Caribe con la firma de la Agenda de Educación 2030 está lejos de cumplirse en la región.

En relación al valor y la trayectoria del indicador, vale señalar que los dos países que superan la meta acordada tienen un compromiso sostenido en el tiempo. Costa Rica supera sistemáticamente el valor de referencia desde 2009, con un valor máximo en 2017 (7.35%). Por su parte, Cuba supera la meta todos los años de la serie, con un valor máximo en 2008 (14.06%). Brasil, por su parte, no presenta datos en 2019 ni 2020. El último dato disponible para este país es de 2018, cuando alcanzó el 6.09% del PIB, superando la meta como ocurre desde 2015.

Aunque aún no alcanzan el valor comprometido, Chile, Perú y República Dominicana (además de los países listados en la tabla 1) tienen trayectorias ascendentes en su esfuerzo de financiamiento educativo en los últimos años. En el último dato disponible, Chile destinó a educación el 5.43% de su PIB, mientras que Perú (4.25%) y República Dominicana (4.04%) estuvieron más lejos. En un sentido opuesto se encuentran aquellos países cuyo esfuerzo de financiamiento educativo cayó en los últimos años como proporción del PIB. Es el caso de El Salvador, cuyo indicador cae desde 2009; Ecuador y México, que muestran caídas desde 2014; Argentina, que cae desde 2015; y Nicaragua, que cae desde 2017.

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Gasto en Educación como % del PIB

Gasto público en educación como % del Gasto Total

Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS).

Fecha de consulta: 4 de marzo de 2022.

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Dimensión de disponibilidad de recursos

Disponibilidad de recursos por persona en edad escolar

  • Gasto público anual en pre-primaria, primaria y secundaria

  • /

  • Población en edad escolar (pre-primaria, primaria y secundaria)

Datos en dólares PPP a precios constantes de 2017. Fuente: Cálculo en función de los datos de «Gasto público anual en pre-primaria, primaria y secundaria» y «Población en edad escolar (pre-primaria, primaria y secundaria)».

Fecha de consulta: 10 de marzo de 2022.

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Datos en millones de dólares PPP a precios constantes de 2017. Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO.

Fecha de consulta: 10 de marzo de 2022.

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Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO.

Fecha de consulta: 10 de marzo de 2022.

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Panorama Regional

Gasto público en EPJA por persona adulta en el sistema educativo formal

  • Gasto total en EPJA en U$S

  • Población joven y adulta que asiste a la educación formal

Dimensión de disponibilidad de recursos

Esta dimensión permite analizar los recursos que los gobiernos tienen disponibles cada año para garantizar el derecho humano a la educación de niños, niñas y adolescentes en edad escolar. Al considerar a todas las personas en edad escolar, no se distingue entre aquellas que están estudiando en el sistema público de las que lo están en el privado. Asimismo, como se ha mencionado, se incluyen a todas las personas que tienen edad para frecuentar el primer año de preescolar, educación primaria o educación secundaria (incluidas las que están fuera de la escuela), de manera que sea posible identificar los recursos disponibles en cada Estado para cada sujeto de derecho.

Como valor de referencia, se utiliza una aproximación que surge de tomar el valor promedio de la inversión por persona en edad escolar en 2018 de la mitad de los países con menos ingresos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El valor, indicado en dólares a precios constantes en paridad de poder adquisitivo de 2017, es de 7 469.6 dólares.  Esto representa un aumento de la inversión por persona en estos países, puesto que en 2016 destinaban 6 899.4 dólares. De hecho, en la última década se registra un aumento sostenido de los fondos destinados a la educación por persona en estos países. Como queda claro, la vara de comparación no es estática, sino que evoluciona en el tiempo y obliga a los países de ALC a comprometerse de manera dinámica con el financiamiento del derecho humano a la educación.

Lamentablemente, la falta de datos suficientes es más bien una norma en esa dimensión. No hay ningún dato disponible de Cuba, Haití o Venezuela; Honduras y Nicaragua solo tienen dos datos anuales; Paraguay tiene la mitad de los datos. Además, Brasil no provee información suficiente desde 2011, México y Panamá no lo hacen desde 2012, y Bolivia desde 2014. Como se ve, la ausencia de datos claros y completos es una generalidad preocupante, que expresa también la falta de cumplimiento de los compromisos adquiridos por los Estados en relación al financiamiento de la educación.

Considerando los datos disponibles desde el inicio de la serie (en 1998), los países de ALC muestran una tendencia lineal creciente en la asignación de recursos disponibles por persona en edad escolar, aunque casi todos ellos están muy distantes de los valores de referencia de la OCDE. Mientras que en el trienio 1998-2000 el conjunto de los países de la región asignaba en promedio 1 180 dólares por persona en edad escolar, para 2019-2021 esta cifra alcanzó los 2 500 dólares. Es decir, se ha más que duplicado el monto en poco más de dos décadas.

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Recursos por persona en edad escolar

Dimensión de equidad en el acceso escolar

Brecha de desigualdad en asistencia escolar

La primera columna (quintil 5) se refiere a la quinta parte más rica de la población analizada, y la segunda (quintil 1) corresponde al 20% con menos ingresos de la población analizada. En el caso de Argentina se refiere sólo a población urbana.

Fuente: CEPAL. Fecha de consulta: 15 de marzo de 2022 para el período 2000-2020, y 9 de julio de 2018 para los años 1998 y 1999.

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Panorama Regional

Índice de desigualdad de género en el acceso escolar

Se refiere a la cantidad de mujeres por cada 100 varones entre 13 y 19 años que se encontraba asistiendo a clases en algún establecimiento de enseñanza formal. En el caso de Argentina, se refiere sólo a población urbana. Fuente: Construcción propia en base a CEPAL. Fecha de consulta: 18 de marzo de 2022.

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Panorama Regional

Brecha de desigualdad en asistencia escolar de personas jóvenes y adultas

Porcentaje de población entre 19 y 24 años que asiste a la escuela, según quintil de ingresos (quintil 5 más rico, y quintil 1 más pobre). En el caso de Argentina se refiere sólo a población urbana.

Fuente: CEPAL. Fecha de consulta: 4 de septiembre de 2022.

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Panorama regional

Dimensión de equidad en el acceso escolar

Como es sabido, ALC es una de las regiones más desiguales del mundo. Según el último Reporte Mundial de Desigualdad 2021, se trata de la región más desigual en el reparto de la riqueza (stocks acumulados de bienes), y la tercera en relación a los ingresos (flujos de fondos disponibles). Según ese mismo informe, en ALC, el 10% más rico captura el 77% de la riqueza total de los hogares, el 40% de la población que le sigue tiene el 22% de esa riqueza, mientras que la mitad más pobre de la población apenas se reparte el 1% del total. En materia de ingresos, el 10% más rico se lleva el 55% del ingreso.

Idealmente, no deberían existir diferencias de ningún tipo para la asistencia escolar entre franjas de la población con distintos niveles de ingreso. Sin embargo, no es lo que se detecta con los datos disponibles. Para analizar esta dimensión de equidad, el Sistema de Monitoreo utiliza datos de la CEPAL, que revelan que hay diferencias significativas entre las tasas de asistencia escolar del quintil 5 con ingresos más altos (el 20% de la población con mayores ingresos) y del quintil 1 con ingresos más bajos (el 20% de la población, con menores ingresos). Se toma como base de comparación la población total en la franja de 13 a 19 años de edad, que corresponde a la educación secundaria porque esta es la etapa educativa con las mayores desigualdades en el acceso educativo de la región. En el caso argentino se tomó solamente la población urbana, por no disponer de datos sobre zonas rurales.

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Brecha de asistencia escolar

Desigualdad de género en el acceso escolar

Desigualdad en asistencia escolar de personas jóvenes y adultas

Comentarios generales

Por Fundación SES y UNIPE, con el apoyo de UNICEF, la Campaña Argentina por el Derecho a la Educación y el GFE

La Ley Federal de Educación No 24.195/93 y la Ley de Educación Nacional No 26.206/06 establecen que no se invertirá en la educación nacional menos que el 6% del Producto Interno Bruto (PIB). A su vez, la Ley No 26.075/06 de Financiamiento Educativo cuyo objeto se proponía llegar al 6% del PIB para la educación en el año 2010, establece por el plazo de cinco años una asignación específica de recursos coparticipables para la educación, creando el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente y estableciendo una distribución en el esfuerzo de incremento de la inversión en 60% a cargo de las jurisdicciones y 40% a cargo de Nación.

Actualmente, el monto de la asignación para la educación correspondiente a cada provincia y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires surge de un índice en función de los siguientes criterios: a) La participación de la matrícula de cada provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el total de los niveles inicial a superior no universitario, correspondiente a todos los tipos de educación con una ponderación del 80%; b) La incidencia relativa de la ruralidad en el total de la matrícula de educación común de cada provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (ponderación del 10%) y c) La participación de la población no escolarizada de 3 a 17 años de cada Provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el total con una ponderación del 10%. 

Estos criterios no permitieron garantizar la equidad y por el contrario las desigualdades se profundizan en el marco de las profundas brechas en los ingresos y el aumento de la pobreza en el país. Asimismo, ponemos en consideración las siguientes limitaciones:

– Si bien el presupuesto educativo anual asignado a partir del año 2005 fue creciente, el mandato respecto a la asignación anual del 6% del PIB sólo se alcanzó en el año 2015. A partir del año 2016 no se cumple con la meta del 6% del PIB y, cada año, disminuye más el presupuesto consolidado en % del PIB destinado exclusivamente a educación.

– La Ley de Coparticipación Federal de Impuestos no se modificó posteriormente a la fecha de caducidad de la Ley de Financiamiento Educativo. El incremento de la inversión educativa no puede garantizarse a través del establecimiento de un % de aumento en la participación del presupuesto educativo en el presupuesto total provincial debido a las diferencias regionales en la obtención de sus recursos y el desequilibrio en los recursos coparticipados.

– Respecto a la herramienta utilizada (% PIB), la caída del PIB nacional repercute en el monto presupuestario fijado para educación. El presupuesto educativo no fue declarado intangible y se vio comprometido a partir del ajuste presupuestario producto de la adquisición de deuda pública.

– Vencido el plazo de la Ley de Financiamiento Educativo, en el año 2010, las metas físicas programáticas se cumplieron parcialmente.

Así, la inequitativa distribución del gasto educativo no es un problema abstracto, sino que impacta directamente en el acceso al derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes. Cuanto menores son los presupuestos educativos, se construyen menos escuelas, se destinan menos fondos para el mantenimiento edilicio, se compran menos materiales pedagógicos, se otorgan menos becas. Al mismo tiempo, las condiciones de pobreza, trabajo infantil, embarazo adolescente afectan directamente las condiciones de acceso al aprendizaje repercutiendo negativamente en la población argentina en edad escolar.

Esto requiere de estrategias pedagógicas que atiendan las trayectorias reales de la población estudiantil y políticas socioeducativas de acompañamiento a las trayectorias escolares y transferencias materiales a las familias y estudiantes que así lo requieran.

Al año 2018, los datos del Anuario Estadístico 2018 muestran altos índices de repitencia y abandono en todos los años del nivel secundario en Argentina. La repitencia alcanza el 14.6% en el 8vo año y el abandono llega al 18.6% en el último año, a nivel total país. Haciendo un análisis de cohortes, y considerando las tasas de eficiencia, anualmente continuarán siendo expulsados y expulsadas del sistema casi 203.000 estudiantes. Además, repiten el mismo año algo más del 10% de la matrícula total del sistema, es decir casi 300.000 estudiantes.

A su vez, sólo el 53% de los y las estudiantes que ingresaron a primer año, logrará finalizar el secundario en término al año 2030. Manteniendo las mismas tasas de cobertura, promoción y repitencia, la demanda de matriculación es de 167.591 jóvenes en el año 2020, 171.089 en el año 2024 y 105.652 para el año 2030. La brecha se da mayormente en el ámbito urbano. En términos de secciones urbanas y rurales necesarias para incorporar a las y los jóvenes en el nivel, se requiere la apertura de 5.737 nuevas secciones en el año 2020, 6.811 en el año 2024 y 4.760 para el final del periodo 2030.

Respecto a la educación inicial, el resultado del costeo de la “inercia” de las políticas educativas sin ninguna modificación en términos de ampliación de las ofertas, tasa de cobertura y su correlato en infraestructura y personal docente, así como tampoco políticas de acompañamiento a las condiciones pedagógicas e institucionales que mejoren las tasas de eficiencia; indican que en el año 2030, el sistema educativo de gestión pública estatal atendería a 105.000 niñas y niños de entre 0 y 2 años de los más de 2 millones que se estima estarían en condiciones teóricas de ingresar al nivel. De acuerdo a la Estrategia Nacional de Primera Infancia, sólo un 10% del número excluido podría ser atendido por los Centros de Primera Infancia.

Respecto de las salas de 3, 4 y 5 años, no se cumpliría la obligatoriedad, dejando sin cobertura a alrededor de 80.000 niñas y niños de la sala de 4 años. La oferta de sala de tres atendería a menos de la mitad de la población en esa edad (311.000 de los 716.000), dejando fuera del sistema a más de 400.000 niñas y niños.

Es verdad que la Ley de Financiamiento Educativo significó una importante conquista que, aunque no cumplió con todas sus promesas, impactó favorablemente en el presupuesto educativo del periodo 2006 – 2015. Esta conquista no se dio en forma aislada, sino en forma asociada con un conjunto de políticas que redundaron en la mejora en el acceso a la educación a favor de un importante número de estudiantes. Sin embargo, vencido el plazo de la Ley aún estamos muy lejos de cumplir con la meta de universalización del derecho a la educación y quienes se ven perjudicados/as son los que menos tienen. Esto requiere un esfuerzo presupuestario mayor cuya inversión se dedique a saldar las inequidades en términos geográficos, de establecimientos educativos e incluso al interior de cada aula.

Tal como ya fuera mencionado, la volatilidad económica argentina hace que la referencia del % de PIB no resulte una garantía para la asignación presupuestaria requerida. Al mismo tiempo, la ausencia de una coparticipación equitativa y solidaria hace a la desigual distribución de los recursos entre las provincias e impacta directamente en la inversión que cada estudiante recibe para garantizar su derecho a la educación.

Es por ello que se requieren nuevos instrumentos normativos que permitan operativizar e institucionalizar la justicia educativa. En este sentido, se propone un Acuerdo Educativo que tenga como centro al sujeto – estudiante y la justicia educativa como orientadora de la inversión requerida. Esto nos lleva a un modelo de Inversión Estudiante Equidad como parámetro para el costeo del presupuesto educativo necesario para el cumplimiento de las metas previstas en la Ley de Educación Nacional y los compromisos asumidos por el país en el marco de la Agenda 2030.

Frente a la responsabilidad que tienen los gobiernos provinciales de garantizar el derecho a la educación, las respuestas son heterogéneas y no guardan necesariamente una relación directa entre los recursos disponibles y el esfuerzo del presupuesto ejecutado para educación. Es por ello que una de las respuestas al problema del financiamiento de la educación podría estar dada en la búsqueda de los incentivos por parte del nivel nacional, que promuevan un mayor esfuerzo en las esferas provinciales, al mismo tiempo que debe discutirse el actual sistema de distribución de los recursos entre las provincias, en el marco de un consenso federal con la participación de los actores clave.

Esto implica una discusión acerca de cómo ampliar los recursos fiscales en términos de mecanismos que impulsen la justicia fiscal y las formas que la distribución de los ingresos fiscales de la Argentina debe adquirir para garantizar el derecho a la educación. Aquí se plantean cuestiones que tienen que ver con la igualdad de oportunidades, la equidad y la justicia social en el marco de un modelo pedagógico vinculado a la justicia educativa.

En este contexto, la Fundación SES y UNIPE, miembros de la Campaña Argentina por el Derecho a la Educación (CADE), plantean en el estudio El Derecho a la educación en números: ¿cuál es la inversión necesaria para cumplirlo en los próximos 10 años? (2020) algunas orientaciones para el costeo de la Inversión Estudiante Equidad (IEE), en base a un Plan Estratégico 2020 – 2030 que deberá actualizarse anualmente según índices de inflación. Se propone una batería de indicadores de financiamiento educativo, de manera a achicar gradualmente las desigualdades educativas, con énfasis en los ejes: matrícula en edad escolar según nivel y modalidad educativa en cada jurisdicción; tasas de eficiencia educativa según jurisdicción; oferta educativa, infraestructura, equipamiento, conectividad; condiciones sociodemográficas tales como pobreza, embarazo/maternidad/paternidad adolescente, trabajo infantil de cada jurisdicción; capacidad de financiamiento al sector educativo de cada provincia; esfuerzo financiero que efectivamente realizan para destinar recursos a la educación; y mecanismos de justicia fiscal y control de la evasión/elusión impositiva.

Finalmente, para el monitoreo del cumplimiento de las metas y revisión del costeo de la IEE, se sugiere conformar un Observatorio multisectorial que trabaje articuladamente con las áreas pertinentes del Ministerio de Educación Nacional y sus contrapartes jurisdiccionales.

Para profundizar en este análisis del financiamiento educativo en Argentina, así como en las orientaciones para la “Inversión Estudiante Equidad”, acceda al estudio El Derecho a la educación en números: ¿cuál es la inversión necesaria para cumplirlo en los próximos 10 años? (2020).