Para Argentina, podemos observar que, según datos del Instituto de Estadísticas de la UNESCO (UIS/UNESCO), disponibles en consulta realizada a esta fuente en 11 de mayo de 2020, el país se encuentra por debajo de los valores acordados como meta por los Estados de Latinoamérica y el Caribe (6% del PIB y 20% del presupuesto público total para la educación). En 2017, el país invertía 5,46% del PIB en educación, un poco por debajo del valor de referencia, de 6% del PIB. Si se considera la serie histórica, se observa que, luego de una disminución entre los años 2002 y 2004, se inicia un nuevo ciclo creciente de inversiones públicas en educación como porcentaje del PIB hasta 2015, para volver a bajar de ahí hasta 2017. Partiendo de un porcentaje del PIB de 3,49% en 2004, se alcanza 5,78% en 2015, y luego se baja a 5,46% en 2017.  En el período analizado, el gasto público en educación en relación al presupuesto total del gobierno nacional nunca alcanzó el valor de referencia acordado para la región, de 20% del presupuesto total. Asimismo, los años 2000, 2002 y 2009 registraron los valores más altos en el período (16,22%, 16,44% y 16,02%, respectivamente). Desde 2011, los porcentajes fueron disminuyendo de manera continua hasta 2017, cuando el valor llegó al 13,26% del presupuesto total.

Dimensión de esfuerzo financiero público

Gasto público en educación como % del PIB

  • Gasto público en educación

  • /

  • PIB

Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS).

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Cálculo cruzado entre Estadísticas sobre Educación e Indicadores de Desarrollo Mundial – Banco Mundial.

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Banco Mundial – Indicadores de Desarrollo Mundial.

Fecha de consulta: 9 de mayo de 2020.

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Panorama Regional

Gasto público en educación como % del Gasto Total

  • Gasto público en educación

  • /

  • Gasto público total

Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS).

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Cálculo cruzado entre Estadísticas sobre Educación e Indicadores de Desarrollo Mundial – Banco Mundial.

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Panorama Regional

Dimensión de esfuerzo financiero público

Los datos del sistema de monitoreo apuntan a desafíos para la región en lo que toca a la dimensión de “esfuerzo financiero público”, considerando el porcentaje de las riquezas nacionales que los Estados latinoamericanos y caribeños asignan al sistema educativo. De acuerdo a los datos más recientes del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo y del Instituto de Estadísticas de la UNESCO (UIS/UNESCO), de los 20 países de la región, sólo Cuba, con el 8,03% del PIB en el 2018; Costa Rica, con el 7,03% del PIB en el mismo año; Brasil, con el 6,24% del PIB en 2015; y Honduras, con el 6,08% del PIB en 2018, lograron alcanzar el valor de referencia para este indicador, de al menos 6% del PIB, como fue acordado por los Estados de América Latina y Caribe con la firma de la Agenda de Educación 2030.

Bolivia y Venezuela, con el 7,29% y 6,87% del PIB de inversión en educación, respectivamente, también alcanzarían el valor de referencia, pero los datos disponibles para los países en las plataformas internacionales consultadas están demasiado desfasados, datando de 2014 y de 2009, respectivamente, lo que dificulta saber si los Estados cumplen actualmente el nivel mínimo. Inclusive, no existían datos sobre los dos indicadores de la dimensión “Esfuerzo Financiero Público”, para Bolivia y Venezuela, en la base de datos de UIS/UNESCO consultada el 11 de mayo de 2020. Por tanto, para realizar un análisis de los dos países se optó por mantener los datos anteriores del estudio para esta dimensión, consultados en la misma fuente el 9 de julio de 2018.

Argentina, con el 5,46% en 2017, y Chile, con 5,4% en el mismo año, presentaron datos próximos al valor de referencia. El peor resultado para el indicador fue de Haití, con una inversión de 2,78% del PIB en 2018, último año para el cual había datos disponibles del país en la plataforma de UIS/UNESCO.

Considerando las tendencias observadas en los últimos años para los 20 países analizados, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y Uruguay presentaron trayectorias de crecimiento del porcentaje del PIB invertido en educación, al menos según los datos disponibles. En Costa Rica, en especial, se observó un crecimiento de 4,92% del PIB en 2008 a 7,03% del PIB en 2018. Por otro lado, Cuba, Panamá y Paraguay presentaron tendencias de disminución en el valor en los últimos años y los demás países mantuvieron porcentajes más o menos estables a lo largo de los últimos años.

En lo que toca al indicador de gasto en educación como porcentaje del gasto público total, los Estados de la región se comprometieron en la Agenda de Educación 2030 a garantizar un mínimo del 20% del presupuesto público total para la educación. Alcanzaron o sobrepasaron este valor de referencia, con los datos más recientes para cada país, Chile (en 2016 y 2017), Costa Rica (desde 2003 hasta 2018), Guatemala (desde 2011 hasta 2018), Honduras (en 2014 y 2015) y Venezuela (2009). Costa Rica alcanzó el mayor porcentaje, con más de 26% del presupuesto público total invertido en educación en 2018, a pesar de que el valor disminuyó en relación a 2017, cuando el porcentaje pasó del 30%. Bolivia superó el valor de referencia en 2009 y 2010, cuando alcanzó un porcentaje de más del 24% de gasto en educación como porcentaje del gasto público total. Pero de ahí hasta 2014, presentó una tendencia a la baja y el gasto descendió a un porcentaje de poco más del 16% (16.84% en 2014).

La tendencia observada en este indicador para los últimos diez años, según los datos disponibles, es de crecimiento para Brasil, Chile, Costa Rica, Haití y Honduras. En el mismo período, el gasto en educación como porcentaje del gasto público total se mantuvo estable, con pequeñas variaciones al alza o a la baja de un año a otro, en Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay y Uruguay. Argentina, Cuba, El Salvador y Nicaragua tuvieron una trayectoria de disminución del gasto en educación respecto al presupuesto total en los últimos diez años. Por su parte, República Dominicana y Venezuela no tenían datos disponibles para el indicador en los últimos años.

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Gasto en Educación como % del PIB

Gasto en Educación como % del Gasto Total

Dimensión de disponibilidad de recursos

Disponibilidad de recursos por persona en edad escolar

  • Gasto público anual en pre-primaria, primaria y secundaria

  • /

  • Población en edad escolar (pre-primaria, primaria y secundaria)

Datos en dólares PPP a precios constantes de 2017. Fuente: Cálculo cruzado entre el Gasto en Educación calculado a partir del PIB (Banco Mundial – Indicadores de Desarrollo Mundial) y la población en edad escolar, según datos del Instituto de Estadísticas de UNESCO.

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Datos en millones de dólares PPP a precios constantes de 2017. Fuente: Cálculos propios a partir de Instituto de Estadísticas de UNESCO y Gasto Público en Educación calculado a partir de PIB (Banco Mundial – Indicadores de Desarrollo Mundial). Incluye el gasto no localizado por nivel educativo.

Fecha de consulta: 13 de mayo de 2020.

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Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO.

Fecha de consulta: 13 de mayo de 2020.

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Panorama Regional

Dimensión de disponibilidad de recursos

El análisis regional de los datos disponibles en el sistema de monitoreo enseña aspectos preocupantes en lo que refiere a la dimensión de “disponibilidad de recursos”. De los 20 países de la región que se toman en cuenta en el sistema, ninguno ha logrado alcanzar el valor de referencia adoptado para esta dimensión, que es de US$ 6.899,4 (en dólares PPP constantes de 2017) al año por persona en edad escolar, correspondiente al promedio que la mitad de los países con menos ingresos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) invirtieron por estudiante en 2016.

Los países que llegaron más cerca del valor de referencia, según los datos más recientes disponibles, fueron Costa Rica, que dedicó, en promedio, US$ 5.349,26 por cada persona en edad escolar en 2018; Chile, con el valor de US$ 4.441,27 en 2017; y Argentina, con el valor de US$ 4.089,42 en 2018. Otros dos países que presentaron valores de inversión por persona en edad escolar entre los más altos en la región fueron Uruguay (US$ 3.540,09 por persona en 2017) y Brasil (US$ 3.160,1 por persona en 2011), aunque en ambos casos los montos están por debajo de la mitad del valor de referencia. Bolivia, Haití y Venezuela no tenían datos suficientes para el cálculo del indicador y todos los demás países analizados invirtieron valores que correspondían a menos de un tercio del valor de referencia para esta dimensión.

Considerando los datos disponibles en las plataformas consultadas, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay presentaban la situación más preocupante con respecto a esta dimensión, puesto que sus valores no alcanzaban ni un sexto del valor de referencia adoptado. El promedio de inversión por persona en edad escolar para preprimaria, primaria y secundaria, en estos países, fue respectivamente de: US$ 1.016,00 (en 2018), US$ 629,47 (en 2018), US$ 739,0 (en 2013), US$ 421 (en 2010) y US$ 1.064,85 (en 2016).

Por otro lado, es importante subrayar que se observaron incrementos progresivos en los valores en algunos países. Se destacan entre ellos: Costa Rica, que entre 2008 y 2018 pasó de un valor promedio de US$ 2.621,5 por persona en edad escolar en 2008 a US$ 5.349,26 en 2018. En el mismo período, Perú pasó de un valor de US$ 790,2 al año invertido por persona en edad escolar a US$ 1.694,66. Paraguay registraba un nivel de inversión de US$ 592 por persona en edad escolar en 2007, y alcanzó el monto de US$ 1.064,85 en 2018, mientras que Brasil más que dobló el valor entre 2004 y 2011, cuando el monto llegó a US$ 3.160,1. Sin embargo, estos países aún están lejos de proveer los recursos suficientes y necesarios para garantizar una educación de calidad y gratuita para todas y todos.

En general, se observaron avances para la dimensión de disponibilidad en la mayoría de los 20 países de la región. Las excepciones son Argentina, que interrumpió en los últimos dos años de la serie histórica (2016 y 2017) una trayectoria anterior de décadas de aumentos progresivos en los recursos públicos disponibles por persona en edad escolar; Costa Rica, que ha reducido el valor entre 2017 y 2018; y Ecuador, que ha reducido el valor entre 2014 y 2015, último año con datos disponibles para el país en esta dimensión.

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Recursos por persona en edad escolar

Dimensión de equidad en el acceso escolar

Brecha de desigualdad en asistencia escolar

La primera columna (quintil 5) se refiere a la quinta parte más rica de la población analizada, y la segunda (quintil 1) corresponde al 20% con menos ingresos de la población analizada.

Fuente: CEPAL. Fecha de consulta: 13 de mayo de 2020 para los años de 2000 a 2018 y 9 de julio de 2018 para los años 1998 y 1999.

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Panorama Regional

Dimensión de equidad en el acceso escolar

Un aspecto bastante preocupante en Latinoamérica y el Caribe es el impacto que la desigualdad de renta representa para el acceso a la educación en la región. Idealmente, no deberían existir diferencias de ningún tipo para la asistencia escolar entre franjas de la población con distintos niveles de ingreso. Para la dimensión de análisis “equidad en el acceso escolar”, el sistema de monitoreo utiliza datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que revelan que hay diferencias significativas entre las tasas de asistencia escolar del quintil con ingresos más altos y del quintil con ingresos más bajos de la población, tomándose como base de comparación la población urbana en la franja de 13 a 19 años de edad.

Los datos analizados en esta dimensión muestran que Honduras, México y Uruguay presentan una marcada desigualdad. Estos tres países registran el quintil que tiene más altos ingresos, con una asistencia escolar superior en 15 puntos porcentuales o más a la del quintil con menos ingresos. En Uruguay la diferencia entre los niveles de asistencia escolar de los dos quintiles llegaba a 20 puntos porcentuales en 2018, en México a 18,8 y en Honduras, donde poco más de la mitad de las personas entre los 13 y los 19 años con ingresos más bajos tenían acceso a la educación, la diferencia llegó a 19,8.

Los otros países de la región que presentaban una brecha de acceso a la educación superior a 10 puntos porcentuales en 2018 eran Argentina (11,1), Colombia (13,9), Costa Rica (14,4), El Salvador (11,8) y Panamá (10,7). Ecuador fue el país que presentó la diferencia más baja entre los dos quintiles analizados en lo que toca al acceso a la escuela en 2018: 2,5 puntos porcentuales.

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Brecha de asistencia escolar

Comentarios generales

Por Fundación SES y UNIPE, con el apoyo de UNICEF, la Campaña Argentina por el Derecho a la Educación y el GFE

La Ley Federal de Educación No 24.195/93 y la Ley de Educación Nacional No 26.206/06 establecen que no se invertirá en la educación nacional menos que el 6% del Producto Interno Bruto (PIB). A su vez, la Ley No 26.075/06 de Financiamiento Educativo cuyo objeto se proponía llegar al 6% del PIB para la educación en el año 2010, establece por el plazo de cinco años una asignación específica de recursos coparticipables para la educación, creando el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente y estableciendo una distribución en el esfuerzo de incremento de la inversión en 60% a cargo de las jurisdicciones y 40% a cargo de Nación.

Actualmente, el monto de la asignación para la educación correspondiente a cada provincia y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires surge de un índice en función de los siguientes criterios: a) La participación de la matrícula de cada provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el total de los niveles inicial a superior no universitario, correspondiente a todos los tipos de educación con una ponderación del 80%; b) La incidencia relativa de la ruralidad en el total de la matrícula de educación común de cada provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (ponderación del 10%) y c) La participación de la población no escolarizada de 3 a 17 años de cada Provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el total con una ponderación del 10%. 

Estos criterios no permitieron garantizar la equidad y por el contrario las desigualdades se profundizan en el marco de las profundas brechas en los ingresos y el aumento de la pobreza en el país. Asimismo, ponemos en consideración las siguientes limitaciones:

– Si bien el presupuesto educativo anual asignado a partir del año 2005 fue creciente, el mandato respecto a la asignación anual del 6% del PIB sólo se alcanzó en el año 2015. A partir del año 2016 no se cumple con la meta del 6% del PIB y, cada año, disminuye más el presupuesto consolidado en % del PIB destinado exclusivamente a educación.

– La Ley de Coparticipación Federal de Impuestos no se modificó posteriormente a la fecha de caducidad de la Ley de Financiamiento Educativo. El incremento de la inversión educativa no puede garantizarse a través del establecimiento de un % de aumento en la participación del presupuesto educativo en el presupuesto total provincial debido a las diferencias regionales en la obtención de sus recursos y el desequilibrio en los recursos coparticipados.

– Respecto a la herramienta utilizada (% PIB), la caída del PIB nacional repercute en el monto presupuestario fijado para educación. El presupuesto educativo no fue declarado intangible y se vio comprometido a partir del ajuste presupuestario producto de la adquisición de deuda pública.

– Vencido el plazo de la Ley de Financiamiento Educativo, en el año 2010, las metas físicas programáticas se cumplieron parcialmente.

Así, la inequitativa distribución del gasto educativo no es un problema abstracto, sino que impacta directamente en el acceso al derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes. Cuanto menores son los presupuestos educativos, se construyen menos escuelas, se destinan menos fondos para el mantenimiento edilicio, se compran menos materiales pedagógicos, se otorgan menos becas. Al mismo tiempo, las condiciones de pobreza, trabajo infantil, embarazo adolescente afectan directamente las condiciones de acceso al aprendizaje repercutiendo negativamente en la población argentina en edad escolar.

Esto requiere de estrategias pedagógicas que atiendan las trayectorias reales de la población estudiantil y políticas socioeducativas de acompañamiento a las trayectorias escolares y transferencias materiales a las familias y estudiantes que así lo requieran.

Al año 2018, los datos del Anuario Estadístico 2018 muestran altos índices de repitencia y abandono en todos los años del nivel secundario en Argentina. La repitencia alcanza el 14.6% en el 8vo año y el abandono llega al 18.6% en el último año, a nivel total país. Haciendo un análisis de cohortes, y considerando las tasas de eficiencia, anualmente continuarán siendo expulsados y expulsadas del sistema casi 203.000 estudiantes. Además, repiten el mismo año algo más del 10% de la matrícula total del sistema, es decir casi 300.000 estudiantes.

A su vez, sólo el 53% de los y las estudiantes que ingresaron a primer año, logrará finalizar el secundario en término al año 2030. Manteniendo las mismas tasas de cobertura, promoción y repitencia, la demanda de matriculación es de 167.591 jóvenes en el año 2020, 171.089 en el año 2024 y 105.652 para el año 2030. La brecha se da mayormente en el ámbito urbano. En términos de secciones urbanas y rurales necesarias para incorporar a las y los jóvenes en el nivel, se requiere la apertura de 5.737 nuevas secciones en el año 2020, 6.811 en el año 2024 y 4.760 para el final del periodo 2030.

Respecto a la educación inicial, el resultado del costeo de la “inercia” de las políticas educativas sin ninguna modificación en términos de ampliación de las ofertas, tasa de cobertura y su correlato en infraestructura y personal docente, así como tampoco políticas de acompañamiento a las condiciones pedagógicas e institucionales que mejoren las tasas de eficiencia; indican que en el año 2030, el sistema educativo de gestión pública estatal atendería a 105.000 niñas y niños de entre 0 y 2 años de los más de 2 millones que se estima estarían en condiciones teóricas de ingresar al nivel. De acuerdo a la Estrategia Nacional de Primera Infancia, sólo un 10% del número excluido podría ser atendido por los Centros de Primera Infancia.

Respecto de las salas de 3, 4 y 5 años, no se cumpliría la obligatoriedad, dejando sin cobertura a alrededor de 80.000 niñas y niños de la sala de 4 años. La oferta de sala de tres atendería a menos de la mitad de la población en esa edad (311.000 de los 716.000), dejando fuera del sistema a más de 400.000 niñas y niños.

Es verdad que la Ley de Financiamiento Educativo significó una importante conquista que, aunque no cumplió con todas sus promesas, impactó favorablemente en el presupuesto educativo del periodo 2006 – 2015. Esta conquista no se dio en forma aislada, sino en forma asociada con un conjunto de políticas que redundaron en la mejora en el acceso a la educación a favor de un importante número de estudiantes. Sin embargo, vencido el plazo de la Ley aún estamos muy lejos de cumplir con la meta de universalización del derecho a la educación y quienes se ven perjudicados/as son los que menos tienen. Esto requiere un esfuerzo presupuestario mayor cuya inversión se dedique a saldar las inequidades en términos geográficos, de establecimientos educativos e incluso al interior de cada aula.

Tal como ya fuera mencionado, la volatilidad económica argentina hace que la referencia del % de PIB no resulte una garantía para la asignación presupuestaria requerida. Al mismo tiempo, la ausencia de una coparticipación equitativa y solidaria hace a la desigual distribución de los recursos entre las provincias e impacta directamente en la inversión que cada estudiante recibe para garantizar su derecho a la educación.

Es por ello que se requieren nuevos instrumentos normativos que permitan operativizar e institucionalizar la justicia educativa. En este sentido, se propone un Acuerdo Educativo que tenga como centro al sujeto – estudiante y la justicia educativa como orientadora de la inversión requerida. Esto nos lleva a un modelo de Inversión Estudiante Equidad como parámetro para el costeo del presupuesto educativo necesario para el cumplimiento de las metas previstas en la Ley de Educación Nacional y los compromisos asumidos por el país en el marco de la Agenda 2030.

Frente a la responsabilidad que tienen los gobiernos provinciales de garantizar el derecho a la educación, las respuestas son heterogéneas y no guardan necesariamente una relación directa entre los recursos disponibles y el esfuerzo del presupuesto ejecutado para educación. Es por ello que una de las respuestas al problema del financiamiento de la educación podría estar dada en la búsqueda de los incentivos por parte del nivel nacional, que promuevan un mayor esfuerzo en las esferas provinciales, al mismo tiempo que debe discutirse el actual sistema de distribución de los recursos entre las provincias, en el marco de un consenso federal con la participación de los actores clave.

Esto implica una discusión acerca de cómo ampliar los recursos fiscales en términos de mecanismos que impulsen la justicia fiscal y las formas que la distribución de los ingresos fiscales de la Argentina debe adquirir para garantizar el derecho a la educación. Aquí se plantean cuestiones que tienen que ver con la igualdad de oportunidades, la equidad y la justicia social en el marco de un modelo pedagógico vinculado a la justicia educativa.

En este contexto, la Fundación SES y UNIPE, miembros de la Campaña Argentina por el Derecho a la Educación (CADE), plantean en el estudio El Derecho a la educación en números: ¿cuál es la inversión necesaria para cumplirlo en los próximos 10 años? (2020) algunas orientaciones para el costeo de la Inversión Estudiante Equidad (IEE), en base a un Plan Estratégico 2020 – 2030 que deberá actualizarse anualmente según índices de inflación. Se propone una batería de indicadores de financiamiento educativo, de manera a achicar gradualmente las desigualdades educativas, con énfasis en los ejes: matrícula en edad escolar según nivel y modalidad educativa en cada jurisdicción; tasas de eficiencia educativa según jurisdicción; oferta educativa, infraestructura, equipamiento, conectividad; condiciones sociodemográficas tales como pobreza, embarazo/maternidad/paternidad adolescente, trabajo infantil de cada jurisdicción; capacidad de financiamiento al sector educativo de cada provincia; esfuerzo financiero que efectivamente realizan para destinar recursos a la educación; y mecanismos de justicia fiscal y control de la evasión/elusión impositiva.

Finalmente, para el monitoreo del cumplimiento de las metas y revisión del costeo de la IEE, se sugiere conformar un Observatorio multisectorial que trabaje articuladamente con las áreas pertinentes del Ministerio de Educación Nacional y sus contrapartes jurisdiccionales.

Para profundizar en este análisis del financiamiento educativo en Argentina, así como en las orientaciones para la “Inversión Estudiante Equidad”, acceda al estudio El Derecho a la educación en números: ¿cuál es la inversión necesaria para cumplirlo en los próximos 10 años? (2020).