Por la Agenda Ciudadana por la Educación (ACED)

La legislación costarricense plantea algunos retos para el financiamiento educativo, los cuales se presentan a seguir:

Financiamiento en primera infancia

La Constitución Política de Costa Rica de 1949 establece en su art. 78 que “La educación preescolar, general básica […] son obligatorias y, en el sistema público, gratuitas y costeadas por la Nación.” Pero no hace referencia a la protección especial que debe tener la niñez en el campo de educación en primera infancia y no se utiliza directamente el término de primera infancia. Sin embargo, hay una visión más integral en atención a primera infancia con Ley Fundamental de Educación (1957), reformada el 15 de febrero del 2021 por la ley para la Reactivación y Reforzamiento de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, N° 9941 cuyo artículo 8 indica que la enseñanza preescolar es gratuita y costeada por la Nación. Este artículo se complementa con el art. 12, que refiere a que la educación preescolar debe proteger la salud de la niñez y estimular su crecimiento físico armónico. En ella se plantea una visión más integral en el tema de atención en primera infancia.

El decreto ejecutivo Nº 10.285 (1979) crea y reglamenta la educación preescolar. Se hace allí una diferencia entre el ciclo materno infantil y el ciclo de transición. El ciclo materno infantil tendrá una duración de cuatro años y su finalidad será la atención de la niñez desde su nacimiento hasta su incorporación en el ciclo de transición. El ciclo de transición corresponde al nivel de educación previo al ingreso en la educación general básica.

El decreto habla de primera infancia e indica en sus considerandos la premura de satisfacer las necesidades básicas de la niñez en esta etapa mediante la atención nutricional, cuidados de la salud, estimulación, educación, entre otros.

El Código de la Niñez y la Adolescencia de 1998 (Ley Nº 7.739) No se refiere directamente a primera infancia. El artículo 68 indica que “Se garantizará la protección integral de los derechos de las personas menores de edad en el diseño de las políticas públicas y la ejecución de programas destinados a su atención y defensa […]” y el artículo 112 establece que la interpretación de las normas del código deberá tener como base el interés superior del niño niña y los derechos consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño y la Niñas.

La Ley Nº 9220 de 2014 declaró de interés público a la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (REDCUDI), ya que funciona como una actividad de bienestar social que articula las competencias públicas y el esfuerzo privado en procura de la atención, la educación y el cuido de la población menor de 12 años, así como la inserción y la estabilidad en el mercado laboral de las madres y los padres beneficiados.

La Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia (PNNA) 2009-21 (2009) tiene entre sus objetivos la aplicación en el largo plazo de políticas universales y programas sociales selectivos dirigidos a la niñez y adolescencia, en especial a la población con discapacidad, minorías indígenas, menores de edad en estado de abandono y migrantes. Tiene como fundamentos a los derechos humanos, la igualdad de oportunidades y la lucha contra la pobreza y la exclusión social. La PNNA es un reconocimiento de la condición de los niños, niñas y adolescentes como sujetos plenos de derechos y visualiza a la persona menor de edad como persona activa de la comunidad y no simple receptor de acciones.

La Política Nacional de Atención a la Primera Infancia 2015-2020, articula instituciones, recursos y acciones para garantizar la atención y protección integral de la niñez. Su objetivo es promover el desarrollo integral de la primera infancia en garantía del cumplimiento de sus derechos. La protección en primera infancia en CR llega hasta los 8 años y se orienta a salud, educación y atención psicosocial durante las siguientes sub-etapas de desarrollo: preconcepcional, prenatal, de los 0 a los 2 años, de los 3 a los 5 años, de los 6 a los 8 años.

Proyecciones, retos, prioridades de política pública y de acción para la AEPI

Se puede indicar que a nivel general Costa Rica cuenta con la normativa, instituciones y las políticas públicas necesarias para la implementación de acciones exitosas en AEPI. Sin embargo, se destacan en las conferencias se destacaron los siguientes retos, prioridades de política pública y de acción para la AEPI:

• Establecer en la Constitución Política de Costa Rica a la AEPI como un derecho fundamental vital para la consecución de otros derechos fundamentales de las y los infantes y para la persecución a futuro de adultos que vivan vidas más dignas desarrollando sus plenas capacidades.
• Reducir la expulsión de la niñez del sistema educativo preescolar.
• Aumentar la matrícula de la niñez con necesidades especiales en centros de AEPI.
• Lograr cobertura 100% en el nivel de educación preescolar (Ciclo Interactivo II y Ciclo de Transición).
• Complementar la ampliación de las coberturas de educación preescolar de la mano con la calidad de la atención educativa, esto porque a pesar de que ha aumentado la matrícula en el nivel educativo preescolar en diferentes partes del país, esto no se ha traducido en un aumento de la calidad de la educación que reciben las y los infantes.
• Mejorar los ambientes de aprendizaje con equipo mobiliario y de espacio
• Aumentar los tiempos de lectura en aula e implementar técnicas de lectura interactiva en donde los niños y las niñas sean partícipes en la lectura realizada.
• Mejorar la formación de las y los profesores de la educación preescolar para que puedan brindar una educación de mejor calidad.
• Disminuir y/o eliminar las desigualdades de oportunidades de acceso a herramientas virtuales tomando en cuenta la multiplicidad de contextos socioeconómicos y culturales y lingüísticos de los que provienen los infantes de nuestro país.
• Conocer los avances y/o retrocesos que la educación en primera infancia tuvo en pandemia, sobre todo en el tema de la formación en una modalidad combinada de aprendizaje como lo es la virtualidad/presencialidad.
• Fortalecer la comunicación entre las familias y el personal de cuido y las instituciones de cuido y educativas, para apoyar la educación a distancia mediante los diferentes medios tecnológicos.
• Proveer de un mayor seguimiento y acompañamiento al proceso educativo de las niñas y los niños y para eso se necesita de un trabajo conjunto entre docentes, familias y/o cuidadores.
• Aumentar y/o mantenerla credibilidad en el sistema educativo sobre todo en tiempos de educación a distancia.
• Generar más y mejores estrategias como “Aprendo en Casa en Primera Infancia”, con el fin de mejorar la mediación pedagógica y apoyar a las familias en la educación a distancia.
• Acrecentar los esfuerzos para trabajar en la alianza para el bilingüismo(MEP) y llegar a todas las zonas del país con este programa.
• Formar mejor al docente de las instituciones públicas para que al menos tengan un nivel de inglés que ronde el nivel B2 y C1.
• Reducir las barreras biológicas, sociales, culturales de la primera infancia mediante la implementación de programas accesibles para las familias en estimulación temprana y así reducir los efectos de estas barreras en los procesos de aprendizaje de los niños y las niñas.
• Incrementar de la participación de las familias en actividades de estímulo a sus hijos e hijas menores de 6 años

Financiamiento en Educación Superior

A partir de 1980 en Costa Rica, el Financiamiento de la Educación Superior Pública (FEES) creado bajo la ley artículo 7 de la Ley de Reforma Tributaria, Ley N°5909 de junio de 1976, tiene rango constitucional gracias a la reforma del art. 85 de la Constitución Política de Costa Rica, que indica lo siguiente:

ARTÍCULO 85.- El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad Nacional y a la Universidad Estatal a Distancia y les creará rentas propias, independientemente de las originadas en estas instituciones.

Además, mantendrá -con las rentas actuales y con otras que sean necesarias- un fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal. El Banco Central de Costa Rica administrará ese fondo y, cada mes, o pondrá en dozavos, a la orden de las citadas instituciones, según la distribución que determine el cuerpo encargado de la coordinación de la educación superior universitaria estatal. Las rentas de ese fondo especial no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean, simultáneamente, otras mejoras que las sustituyan. El cuerpo encargado de la coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal preparará un plan nacional para esta educación, tomando en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

Ese plan deberá concluir, a más tardar, el 30 de junio de los años divisibles entre cinco y cubrirá el quinquenio inmediato siguiente. En él se incluirán, tanto los egresos de operación como los egresos de inversión que se consideren necesarios para el buen desempeño de las instituciones mencionadas en este artículo.

El Poder Ejecutivo incluirá, en el presupuesto ordinario de egresos de la República, la partida correspondiente, señalada en el plan, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda.

Cualquier diferendo que surja, respecto a la aprobación del monto presupuestario del plan nacional de Educación Superior Estatal, será resuelto por la Asamblea Legislativa.

Como se evidencia el Estado se establece como el principal financiador de la educación superior universitaria pública, dotándolos de presupuestos propios, indicando que los mismos tendrán que negociarse cada 5 años, correspondiendo al Poder Ejecutivo y a la Comisión de Enlace su negociación y en su defecto, corresponderá la aprobación del presupuesto universitario a la Asamblea Legislativa. Este presupuesto cubre a 4 de las 5 universidades públicas: UNED (Universidad Estatal a Distancia), UCR (Universidad de Costa Rica), TEC (Tecnológico de Costa Rica) y UNA (Universidad Nacional de Costa Rica), dejándose por fuera a la UTN (Universidad Técnica Nacional) debido a que, hasta el año 2015 se adscribió al Consejo de Nacional de Rectores (CONARE). En el acuerdo de adhesión de esta última universidad a CONARE se indica que «los recursos presupuestarios destinados a la UTN, serán adicionados al FEES sin que por ello pierdan su pertenencia y destino institucionales. Estos recursos de la UTN crecerán en la misma proporción en que lo acuerde la Comisión de Enlace para el FEES» (Delgado, 2018, p.12).

La educación superior universitaria pública en Costa Rica también se financia a partir de otros recursos que le son asignados por Ley, que financian a las sedes universitarias e impulsan los programas universitarios de regionalización. Por otro lado, las instituciones de educación superior públicas se encuentran autorizadas de obtener rentas propias mediante, por ejemplo, cobro de aranceles de matrícula, venta de servicios y fondos de cooperación (Estado de la Nación, 2019, p. 208).

Según la Ley N° 5909 (art. 7) de junio de 1976 mencionada anteriormente, indica que el FEES estará conformado por: 1) el producto de impuestos sobre el traspaso de Bienes Inmuebles; 2) el 25% de los ingresos de impuesto sobre la Renta, suma que podrá llegar hasta el 30% de tales ingresos; 3) el producto de impuesto sobre sociedades con acciones al portador (Ley N° 5909, 1976, art. 7). Por otra parte, la Ley de Reforma Código Fiscal, ley de impuesto sobre la Renta, Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes N° 6450 de 1980 y reformada por la Ley N° 9131 de 2013 establecía financiamiento de recintos y programas de regionalización de las universidades públicas (artículos 3º y 3º bis), sin embargo, el financiamiento fue derogado por título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, lo cual claramente perjudicó a las poblaciones universitarias periféricas.

Como se indicó anteriormente, es la Comisión de Enlace la encargada de la negociación bilateral del presupuesto universitario público. Dicha Comisión fue creada en el año de 1974 con el Decreto Ejecutivo 4437-E y se encuentra conformada por los cinco rectores de las cinco universidades públicas y los Ministerios de Educación, Hacienda, Ciencia y Tecnología, y Planificación Económica y Social.

Han existido cinco convenios quinquenales para aprobar el presupuesto del FEES (el mismo mandato constitucional lo solicita de esa forma), sin embargo, a partir del año 2015 se han adoptado acuerdos anuales lo que debería ser inconstitucional.

Los mecanismos de utilización de definición de los montos para financiar la educación superior universitaria pública han sido diferentes en cada negociación y han tenido como fundamento diversos parámetros de cálculo como la inflación, crecimiento de la población, crecimiento económico y porcentajes del PIB (Estado de la Educación, 2019, p. 209).

El primer convenio de financiamiento firmado abarcó los años de 1989 a 1993. Dicho convenio se trataba de un mecanismo de reajuste anual automático del FEES según el índice inflacionario del país, tomando en cuenta el monto que se estableció en el año anterior, el parámetro de partida de aumento fue de 10%.

El segundo convenio de financiamiento firmado abarcó los años de 1994 a 1998, al igual que en el primer convenio negociado, se mantiene el reajuste automático del FEES según el índice inflacionario del país según el monto establecido del año anterior. Además, en este segundo convenio el Gobierno se comprometió a destinar adicionalmente un 2% de la suma anual del FEES del año en cuestión con el fin de renovar el equipo científico y tecnológico de las universidades. Sin embargo, por otro lado, las instituciones de educación superior públicas se comprometieron a generar recursos propios para no depender del todo de los recursos del Estado, lo cual genera una desvinculación por parte del Estado en el asumir su responsabilidad internacional como principal garante del derecho humano a la educación.

El tercer convenio de financiamiento abarcó los años de 1998 a 2003. En este tercer convenio se generó una leve mejoría en relación a la inversión estatal con respecto al PIB. Además, se tomaron en cuenta otras variables de ajuste automático del FEES, como la tasa anual de crecimiento poblacional y el crecimiento económico del país.

El cuarto convenio de financiamiento comprendió el período de 2004 a 2009 y modificó las fórmulas de cálculo del FEES, ya que se abandona la tasa de inflación como elemento central de los ajustes y el producto interno bruto nominal se coloca como parámetro principal del cálculo el FEES, así se establece que PIB invertido en educación superior estatal pasará de 0.90% para el 2005 al 1.05% en 2009 (Delgado, 2018, p. 22). Este cuarto convenio se negoció para un año más, por lo que abarcó también el año 2010 en donde el monto del PIB destinado a educación superior pública llegó a un 1.19%. También, se estableció que el monto del FEES de cada año no será inferior al del año que le precede.

El quinto y último acuerdo quinquenal firmado comprendió los años de 2011 a 2015. En dicho convenio se indicó que el FEES debía crecer a una tasa anual real garantizada de 7%, y que la tasa garantizada de aumento real para los años subsiguientes sería de 4.5% anual, con el fin de conferir a las universidades de una garantía de crecimiento real positivo por arriba de la inflación. Asimismo, según este convenio, el financiamiento del FEES tendrá correspondencia con el mejoramiento de la carga tributaria y, por lo tanto, de ese mejoramiento también dependerá la asignación del 1.5% del PIB (Delgado, 2018, p. 23). El contexto de la firma de este convenio se enmarca en la reforma constitucional del art. 78 que básicamente establece que el Estado invierta el 8% del PIB en educación y cuando ese 8% del PIB se alcance, a la educación superior le corresponderá un 1.5% de ese PIB. En este sentido, debe resaltarse que el convenio menciona la necesidad de generar una política fiscal más progresiva y justa, en palabras del acuerdo:

Para ello el Gobierno de la República establecerá una estrategia de política fiscal que permita una mayor progresividad y justicia tributaria y que la carga tributaria ascienda de su nivel actual de 13.4% del PIB a 15.9%, para fortalecer las capacidades de la economía, para crecer en forma equitativa y sostenible y, en particular, para asegurar los recursos necesarios que permitan ir cumpliendo la meta de hacer llegar el FEES al 1.5% del PIB en el quinquenio.

Sin embargo, hasta el momento ese 1.5% del PIB no ha sido alcanzado y más bien hay retrocesos en materia de financiamiento. Así para el año 2019 el FEES se acordó en un 1.36% del PIB, lo cual según el más reciente informe del Estado de la Educación (2019, p. 208) se debe a que se redujo la prioridad macroeconómica del gasto en educación superior.

Los acuerdos quinquenales del FEES brindaron cierta estabilidad al sistema educativo universitario público costarricense y consolidaron a las universidades públicas como entes de investigación, acción social, conocimiento, docencia, etc. No obstante, a partir del último convenio quinquenal del FEES las negociaciones se han visto envueltas en medio de escándalos sobre los altos salarios de los profesores y profesoras catedráticos, empleados administrativos y de limpieza, así como de las pensiones que estos devengaban una vez jubilados.

Actualmente, el recién gobierno y las Universidades Públicas de Costa Rica entraron en una acalorada disputa sobre el financiamiento de la educación superior pública, lo que llevó a que miles de universitarios y universitarias participaran de una protesta a nivel nacional para impedir el rebajo del FEES en tanto el gobierno planteaba disminuir de un 8% constitucional para educación a un 6% lo que es una amenaza para el ejercicio del derecho humano a la educación.