Brasil presenta datos casi completos de la dimensión de esfuerzo financiero público en relación al indicador que vincula el gasto en educación como proporción del PIB. Entre 1998 y 2018 solo falta el dato de 2003. La trayectoria que describe la serie indica un valor inicial de 4.76% en 1998 que se reduce al año siguiente, oscilando hasta 2004 en torno al 3.9% del PIB. A partir de 2004 en adelante, sigue una tendencia ascendente constante, cuyo nivel máximo es alcanzado en 2017 con 6.32% del PIB. En 2018, hubo una pequeña reducción, pero se mantuvo por encima de la meta del 6%. En los últimos nueve años con datos disponibles, Brasil tuvo cinco en los que casi alcanza la meta, y cuatro en los que la supera. Se trataría en principio de un indicador donde se están cumpliendo los compromisos internacionales acordados.

No obstante, es necesario hacer una serie de aclaraciones en este punto. Consultando la base de datos de CEPAL, que es otra fuente correspondiente a un organismo internacional proveniente del sistema de Naciones Unidas con datos comparables, la trayectoria reciente muestra una discrepancia. En ninguno de los años contemplados, Brasil alcanza la meta estipulada, ni siquiera incorporando el gasto en investigación básica. El promedio de gasto entre 2015 y 2020 destinado a educación es de 5.18%, con un valor máximo de 5.32% en 2017. Este dato es consistente con lo informado en la base de datos de la OCDE sobre gasto público en educación.

Evidentemente, el Estado de Brasil ha presentado estimaciones diferentes a las diferentes bases de datos internacionales. La falta de datos y su inconsistencia ha sido ya señalada en el Balanço Do Plano Nacional De Educação de la Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2022).

Justamente, en este punto, vale enfatizar que la estimación basada en CEPAL es consistente con los datos ofrecidos por la Campanha Nacional pelo Direito à Educação en ese informe. Allí se enfatiza que más allá de los compromisos internacionales, el Plan Nacional de Educación aprobado para el periodo 2014-2024, en su meta 20, determinó que desde 2019 el Estado debería alcanzar la asignación mínima del 7% del PIB para la educación pública, y un mínimo del 10% del PIB desde 2024. Este valor no se ha alcanzado en ningún año desde la aprobación del Plan.

Se introduce además aquí no solo una diferencia en torno al valor del indicador, sino que se especifica que el gasto debe estar dirigido a la educación pública: es decir, no se trata de gasto público en educación, sino gasto público en educación pública. Considerando esta especificación, los guarismos calculados en el informe de la Campanha muestran un retroceso entre 2015 y 2017, donde la porción de gasto público en educación pública de hecho se reduce.

En el caso del indicador del gasto educativo como proporción del gasto público total, la serie también se presenta casi completa y con un comportamiento similar al otro indicador, aunque en este caso nunca se alcanza la meta del 20%. Esto obedece a que Brasil tiene un gasto público relativamente elevado (en perspectiva regional) como proporción del PIB, pero no lo destina a educación, sino que prioriza otros usos. Entre 1998 y 2002 el indicador osciló entre 9.6% y 11.6%, y a partir de 2004 muestra una tendencia ascendente relativamente estable. Aunque en algunos años se presentó un leve descenso, desde 2011 hasta 2018 superó siempre el 15%, con un máximo de 16.5% en 2017.

Brasil invierte muy poco tanto como proporción del PIB como en relación al gasto total. Incluso si apunta a alcanzar las metas internacionales el país debe asegurar también el cumplimiento de las metas nacionales de acceso, permanencia y calidad en todas las etapas y modalidades. En este punto, se vuelve central resaltar que la inversión histórica en educación ha sido siempre baja y esto establece un reto estructural que superar. Es decir, las metas internacionales deben situarse en una perspectiva crítica: los países desarrollados pueden cumplir con los objetivos relativos a educación con esas metas, ya que no necesitan construir o renovar la mayoría de sus escuelas, sus materiales didácticos, la infraestructura asociada, etc. Por eso, se establecieron en Brasil valores más elevados. En ambos planos, sin embargo, Brasil ha incumplido.

Brasil no presentó datos sobre inversión en educación de personas jóvenes y adultas en GRALE V (2022). Resulta de la mayor relevancia contar con estos datos de forma completa y por fuentes oficiales para futuras actualizaciones.

Brasil presenta datos deficientes en la dimensión de disponibilidad de recursos por persona en edad escolar. Solo falta el dato de 2003 en el período que va de 1998 a 2011, pero no hay ningún dato posterior a ese año. Entre 1998 y 2002 la tendencia era a la baja en la inversión educativa por persona en edad escolar, pasando de 1,568 dólares a 1,287 dólares. Desde 2004 hasta 2011, este indicador duplicó su valor, pasando de 1,499 dólares a 3,183 dólares. Aunque es una tendencia auspiciosa, no se dispone de información para saber si se sostuvo en la década más reciente. En 2011 equivalía a algo menos de la mitad del valor de referencia de los países más pobres de la OCDE.

Esta falta de información en la base de datos comparable utilizada puede complementarse con fuentes nacionales. Concretamente, en Brasil se ha constituido desde hace años una fuente de información consistente. Se trata del resultado del trabajo constante de la Campanha Nacional pelo Direito à Educação, que logró que en 2006 se creara –mediante la Enmienda Constitucional 53/200- el Fondo para la manutención y desarrollo de la Educación Básica y de valorización de los/as profesionales de la Educación (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, Fundeb), con vigencia para el período 2007-2020, destinado a garantizar las condiciones básicas que hacen a un patrón de calidad definido nacionalmente. Este fondo debe proveer los recursos necesarios para que las entidades estatales puedan financiar las acciones de mantenimiento y desarrollo de la educación pública básica –complementando los recursos que aportan los municipios y Estados. Tras 5 años de trabajo de concientización, el Fundeb fue incorporado de manera permanente a la Constitución del Brasil, mediante la Enmienda N° 108, en agosto de 2020.

También gracias al esfuerzo señero de la Campanha, se incorporó entonces el mecanismo de Costo Estudiante-Calidad (Custo Aluno-Qualidade, CAQ) y el indicador de Costo Estudiante-Calidad Incial (Custo Aluno-Qualidade Inicial, CAQi), tras casi dos décadas de disputa conceptual sobre qué compone la “calidad”. Su significado debe incluir la garantía de acceso, las condiciones adecuadas de permanencia y aprendizaje, la promoción para el desarrollo desde un punto de vista humano, político y social, la emancipación y la inserción social y la no reproducción de mecanismos de segregación y exclusión social. Se trata de una inversión de la lógica de financiamiento de la educación: en lugar de subordinar los recursos del área a la disponibilidad presupuestaria, se establecen las necesidades de inversión por estudiante que deben garantizarse, estableciendo un piso mínimo de calidad en las escuelas públicas.

Se contemplan allí las condiciones e insumos mínimos –tanto materiales como humanos- para garantizar el proceso de enseñanza-aprendizaje, es decir, que los y las docentes pueden enseñar, así como los y las estudiantes puedan aprender. Esto supone cubrir las condiciones necesarias –no suficientes- para cumplir con el derecho humano a la educación con estándares de calidad. Para ello se creó un indicador que permite establecer cuánto debe ser la inversión por estudiante en cada etapa de la educación básica. Para ello se incluyen condiciones como el tamaño de la clase, la formación de profesionales de la educación, los salarios y las carreras compatibles, instalaciones, equipamiento e infraestructuras adecuadas, así como insumos como laboratorios, bibliotecas, pistas polideportivas, materiales didácticos, entre otras. Resulta evidente que estas condiciones varían según las regiones, el nivel educativo y el tipo de jornada que se realiza, entre otras, de modo que el valor estimado admite variaciones específicas a contemplar.

Vale señalar que el CAQi debía implementarse desde 2016, pero fue incumplido por los diversos gobiernos, que no contribuyeron con los recursos necesarios al Fundeb para que pudiera garantizar el financiamiento adecuado a la educación. A partir de 2021 estos mecanismos debían materializarse a través del nuevo Fundeb, lo que está en proceso de reglamentación.

Los datos que surgen de las disposiciones oficiales permiten recomponer el valor mínimo estimado por estudiante de acuerdo con la referida metodología. En el gráfico a continuación se muestran estos valores en unidades comparables. Tomar el valor nominal de la serie puede inducir a confusiones respecto de la disponibilidad real de recursos, que considere su poder de compra. Por ejemplo, el valor mínimo por estudiante en 2021 fue de 3,768.22 reales, mientras que en 2000 era de 333 reales. Sin embargo, sería incorrecto suponer que la inversión mínima se multiplicó por 11, puesto que los salarios, bienes y servicios asociados a la educación se encarecieron en esas dos décadas.

En este sentido, tenemos por un lado las estimaciones que eliminan el efecto de la inflación nacional, tanto a través del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) y el Índice Nacional de Precios al Consumidor Ampliado (IPCA). Allí se puede notar una estimación de valor mínimo que se eleva de forma sostenida. El registro para 2021 fue el triple del valor inicial de la serie aquí considerada (2000), con relativa independencia de la serie utilizada.

Por otro lado, tenemos la estimación en dólares, que surge de traducir a esa moneda la estimación nominal en reales. Allí tenemos un fuerte aumento en la primera década del siglo XXI, seguido de un descenso en la siguiente década. Esto último tiene que ver con la devaluación del real en este período. Considerando el valor en dólares, el valor mínimo por estudiante en 2021 era el doble de la requerida en 2000.

Finalmente, Brasil no presentó datos sobre inversión en educación de personas jóvenes y adultas en GRALE, lo que impide calcular la disponibilidad de recursos. Resulta de la mayor relevancia contar con estos datos de forma completa y por fuentes oficiales para futuras actualizaciones.

Respecto de la equidad por ingresos en el acceso escolar a la educación secundaria, Brasil presenta datos completos desde 2001 a 2020 – con excepción del año 2010. Lo que se observa es que la brecha entre quintiles de ingresos estuvo estable entre 2001 y 2006, en torno al 14-15%, muestra una reducción significativa de allí a 2012, cuando alcanzó su mínimo valor (5.1%). Esta reducción se dio principalmente por un aumento del acceso del quintil 1 (más pobre), en un contexto de estancamiento y luego leve caída del acceso del quintil 5 (más rico). Tras alcanzar ese valor mínimo en 2012, la brecha vuelve a ampliarse, y oscila en torno al 8% entre 2015 y 2019. Si bien se trata de una variación negativa en términos de equidad, es relevante marcar que el deterioro se produjo en dos años y luego se mantuvo estable, en torno a un valor que es la mitad de lo que era en el inicio del período evaluado. El quintil más pobre mantuvo una mejoría promedio de 6 puntos porcentuales respecto de inicios de siglo. En 2020 se produjo una mejoría, dejando la brecha en 3.8% producto de un mayor acceso del quintil 1.

Respecto a la equidad por ingresos en la EPJA, Brasil muestra una brecha de 31.4% puntos entre quintiles en 2020, casi cuatro veces la brecha de personas en edad escolar del mismo país y por encima del promedio regional. El 48.8% de las personas de 19 a 24 años del quintil más rico asistían a instituciones educativas –valor por debajo de la media regional-, mientras que solo el 17.4% de las personas del quintil más pobre lo hacían –por debajo de la media regional.

En cuanto a la equidad de género, Brasil es uno de los países que empeoró su desempeño en los últimos 20 años. Desde el 2016 no cumple con el estándar internacional de equidad de género: todos los años, la cantidad de niñas y adolescentes mujeres cada 100 niños fue menor a 97. El último dato disponible del 2020 muestra un indicador de 96,3.

Estos datos son consistentes con los hallazgos de la Campanha Nacional pelo Direito à Educação, el Cedeca-CE (Centro de Defesa da Criança e do Adolescente do Ceará) y Cede-UFF (Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento da Universidade Federal Fluminense), en asociación con la CLADE y Oxfam Brasil. En un estudio que evaluó el efecto de la educación sobre las desigualdades sociales, se pudo comprobar que el aumento de la inversión en educación pública, con énfasis en la educación básica, tuvo efectos redistributivos en los ingresos de la sociedad brasileña entre 2001 y 2015, es decir, se redujo la desigualdad de ingresos. Es decir, mostró no solo una mejoría en la asistencia escolar por ingresos, sino que mejoró la relación de ingresos. Sin embargo, en los siguientes cinco años, las políticas de austeridad ligadas al gasto público en educación parecen estar elevando las desigualdades -no sólo educativas, sino también de ingresos.

Ese hallazgo puede ser evaluado con indicadores concretos –como la reducción del índice de Gini, que mide la desigualdad por ingresos- pero puede además ser explicado en términos de políticas. El aumento de la inversión pública en educación pública favorece particularmente a la población más pobre, que de otro modo tendría más dificultades para acceder a la escolaridad. El acceso y permanencia en las instituciones educativas, además, eleva las perspectivas laborales, y con ellas, el ingreso futuro. El Fundeb, los programas Bolsa Familia y Bolsa Escuela apuntaron justamente a los sectores más desfavorecidos, con lo cual su efecto redistributivo fue claro. En este sentido, hubo consistencia entre el gasto en educación y en asistencia social, todo lo cual apuntó en un mismo sentido, de más equidad y justicia.

Justamente, con la Enmienda Constitucional N° 95 de 2016, el congelamiento del gasto público puso un límite concreto al financiamiento educativo para los próximos 20 años, contrario a lo recién descrito. El relator especial en pobreza extrema y derechos humanos de la ONU describió esta reforma como la medida económica más drástica contra los derechos sociales en todo el planeta. Tal como se analiza en la dimensión de esfuerzo financiero, las mejoras en el financiamiento educativo se detuvieron desde entonces, limitando todo logro en materia de inclusión educativa.

Esto afectó el cumplimiento del Plan Nacional de Educación 2014-2024. La meta 8 había establecido la necesidad de elevar el nivel medio de escolaridad de la población entre 18 y 29 años de grupos sociales afectados por la desigualdad: la población del campo, de la región con menor escolaridad del país (Nordeste) y el 25% más pobre debían incrementar sus años de escolarización, alcanzando los 12 años establecidos como obligatorios en el Plan. Asimismo debía igualarse la tasa media de escolarización entre negros y no negros declarada al Fundación Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). La evaluación realizada por la Campanha (2022) demuestra que todos los indicadores relacionados a las dimensiones referidas tuvieron algún grado de mejoría, pero en ningún caso esto ocurrió a una velocidad suficiente como para cumplir la meta, lo cual es consistente con el hecho de que la inversión pública no alcanzó los valores establecidos en la meta 20.

Solo en el caso de la escolarización media en el Nordeste, la región del país donde este indicador presenta el nivel más bajo, se presenta una trayectoria desde 2014 compatible con la posibilidad de alcanzar la meta (de una variación interanual requerida del 0.2%, se observó apenas un 0.16%). En las zonas rurales y entre el 25% más pobre de la población brasileña hay una variación mucho menos dinámica. La equiparación de la situación educativa entre la población negra y la no negra es el objetivo que avanza más lentamente de todos los contemplados (de una variación interanual requerida del 1.3%, se observó apenas un 0.57%). Todos los resultados apuntan a que las condiciones desiguales e injustas de ciudadanía que encuentran las poblaciones de la sociedad brasileña se manifiestan también en la dimensión educativa, y no están en camino de resolverse.