En Paraguay, en comparación con el PIB, el gasto público en educación ha disminuido de manera creciente, llegando en 2016 apenas a 3,44% del PIB. Este valor está por debajo del verificado en 1998, cuando llegó a 4,2%, y se encuentra 2,5 puntos porcentuales por debajo del valor adoptado como referencia por los Estados de América Latina y el Caribe para este indicador, que es de 6% del PIB. En lo que toca al gasto en educación en comparación con el presupuesto público total del gobierno nacional, durante casi todo el período analizado, este valor se ha mantenido próximo o superior al 20%, que ha sido adoptado como valor de referencia por los Estados de América Latina y el Caribe. Hay una tendencia a la baja para este indicador en Paraguay, durante toda la serie considerada. El mayor valor fue de 23,3% y se registró en 2011. Luego se redujo a 19,63% del presupuesto público total en 2012 y bajó a 18,15% en 2016, según los últimos datos. Los datos se obtuvieron de la base de datos del Instituto de Estadísticas de la UNESCO (UIS/UNESCO), consultada en mayo de 2020.

Dimensión de esfuerzo financiero público

Gasto público en educación como % del PIB

  • Gasto público en educación

  • /

  • PIB

Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS).

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Cálculo cruzado entre Estadísticas sobre Educación e Indicadores de Desarrollo Mundial – Banco Mundial.

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Banco Mundial – Indicadores de Desarrollo Mundial.

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Panorama Regional

Gasto público en educación como % del Gasto Total

  • Gasto público en educación

  • /

  • Gasto público total

Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS).

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Cálculo cruzado entre Estadísticas sobre Educación e Indicadores de Desarrollo Mundial – Banco Mundial.

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Panorama Regional

Dimensión de esfuerzo financiero público

Los datos del sistema de monitoreo apuntan a desafíos para la región en lo que toca a la dimensión de “esfuerzo financiero público”, considerando el porcentaje de las riquezas nacionales que los Estados latinoamericanos y caribeños asignan al sistema educativo. De acuerdo a los datos más recientes del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo y del Instituto de Estadísticas de la UNESCO (UIS/UNESCO), de los 20 países de la región, sólo Cuba, con el 8,03% del PIB en el 2018; Costa Rica, con el 7,03% del PIB en el mismo año; Brasil, con el 6,24% del PIB en 2015; y Honduras, con el 6,08% del PIB en 2018, lograron alcanzar el valor de referencia para este indicador, de al menos 6% del PIB, como fue acordado por los Estados de América Latina y Caribe con la firma de la Agenda de Educación 2030.

Bolivia y Venezuela, con el 7,29% y 6,87% del PIB de inversión en educación, respectivamente, también alcanzarían el valor de referencia, pero los datos disponibles para los países en las plataformas internacionales consultadas están demasiado desfasados, datando de 2014 y de 2009, respectivamente, lo que dificulta saber si los Estados cumplen actualmente el nivel mínimo. Inclusive, no existían datos sobre los dos indicadores de la dimensión “Esfuerzo Financiero Público”, para Bolivia y Venezuela, en la base de datos de UIS/UNESCO consultada el 11 de mayo de 2020. Por tanto, para realizar un análisis de los dos países se optó por mantener los datos anteriores del estudio para esta dimensión, consultados en la misma fuente el 9 de julio de 2018.

Argentina, con el 5,46% en 2017, y Chile, con 5,4% en el mismo año, presentaron datos próximos al valor de referencia. El peor resultado para el indicador fue de Haití, con una inversión de 2,78% del PIB en 2018, último año para el cual había datos disponibles del país en la plataforma de UIS/UNESCO.

Considerando las tendencias observadas en los últimos años para los 20 países analizados, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y Uruguay presentaron trayectorias de crecimiento del porcentaje del PIB invertido en educación, al menos según los datos disponibles. En Costa Rica, en especial, se observó un crecimiento de 4,92% del PIB en 2008 a 7,03% del PIB en 2018. Por otro lado, Cuba, Panamá y Paraguay presentaron tendencias de disminución en el valor en los últimos años y los demás países mantuvieron porcentajes más o menos estables a lo largo de los últimos años.

En lo que toca al indicador de gasto en educación como porcentaje del gasto público total, los Estados de la región se comprometieron en la Agenda de Educación 2030 a garantizar un mínimo del 20% del presupuesto público total para la educación. Alcanzaron o sobrepasaron este valor de referencia, con los datos más recientes para cada país, Chile (en 2016 y 2017), Costa Rica (desde 2003 hasta 2018), Guatemala (desde 2011 hasta 2018), Honduras (en 2014 y 2015) y Venezuela (2009). Costa Rica alcanzó el mayor porcentaje, con más de 26% del presupuesto público total invertido en educación en 2018, a pesar de que el valor disminuyó en relación a 2017, cuando el porcentaje pasó del 30%. Bolivia superó el valor de referencia en 2009 y 2010, cuando alcanzó un porcentaje de más del 24% de gasto en educación como porcentaje del gasto público total. Pero de ahí hasta 2014, presentó una tendencia a la baja y el gasto descendió a un porcentaje de poco más del 16% (16.84% en 2014).

La tendencia observada en este indicador para los últimos diez años, según los datos disponibles, es de crecimiento para Brasil, Chile, Costa Rica, Haití y Honduras. En el mismo período, el gasto en educación como porcentaje del gasto público total se mantuvo estable, con pequeñas variaciones al alza o a la baja de un año a otro, en Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay y Uruguay. Argentina, Cuba, El Salvador y Nicaragua tuvieron una trayectoria de disminución del gasto en educación respecto al presupuesto total en los últimos diez años. Por su parte, República Dominicana y Venezuela no tenían datos disponibles para el indicador en los últimos años.

Lee el análisis regional completo.

Gasto en Educación como % del PIB

Gasto en Educación como % del Gasto Total

Dimensión de disponibilidad de recursos

Disponibilidad de recursos por persona en edad escolar

  • Gasto público anual en pre-primaria, primaria y secundaria

  • /

  • Población en edad escolar (pre-primaria, primaria y secundaria)

Datos en dólares PPP a precios constantes de 2017. Fuente: Cálculo cruzado entre el Gasto en Educación calculado a partir del PIB (Banco Mundial – Indicadores de Desarrollo Mundial) y la población en edad escolar, según datos del Instituto de Estadísticas de UNESCO.

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Datos en millones de dólares PPP a precios constantes de 2017. Fuente: Cálculos propios a partir de Instituto de Estadísticas de UNESCO y Gasto Público en Educación calculado a partir de PIB (Banco Mundial – Indicadores de Desarrollo Mundial). Incluye el gasto no localizado por nivel educativo.

Fecha de consulta: 11 de mayo de 2020.

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Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO.

Fecha de consulta: 13 de mayo de 2020.

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Panorama Regional

Dimensión de disponibilidad de recursos

El análisis regional de los datos disponibles en el sistema de monitoreo enseña aspectos preocupantes en lo que refiere a la dimensión de “disponibilidad de recursos”. De los 20 países de la región que se toman en cuenta en el sistema, ninguno ha logrado alcanzar el valor de referencia adoptado para esta dimensión, que es de US$ 6.899,4 (en dólares PPP constantes de 2017) al año por persona en edad escolar, correspondiente al promedio que la mitad de los países con menos ingresos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) invirtieron por estudiante en 2016.

Los países que llegaron más cerca del valor de referencia, según los datos más recientes disponibles, fueron Costa Rica, que dedicó, en promedio, US$ 5.349,26 por cada persona en edad escolar en 2018; Chile, con el valor de US$ 4.441,27 en 2017; y Argentina, con el valor de US$ 4.089,42 en 2018. Otros dos países que presentaron valores de inversión por persona en edad escolar entre los más altos en la región fueron Uruguay (US$ 3.540,09 por persona en 2017) y Brasil (US$ 3.160,1 por persona en 2011), aunque en ambos casos los montos están por debajo de la mitad del valor de referencia. Bolivia, Haití y Venezuela no tenían datos suficientes para el cálculo del indicador y todos los demás países analizados invirtieron valores que correspondían a menos de un tercio del valor de referencia para esta dimensión.

Considerando los datos disponibles en las plataformas consultadas, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay presentaban la situación más preocupante con respecto a esta dimensión, puesto que sus valores no alcanzaban ni un sexto del valor de referencia adoptado. El promedio de inversión por persona en edad escolar para preprimaria, primaria y secundaria, en estos países, fue respectivamente de: US$ 1.016,00 (en 2018), US$ 629,47 (en 2018), US$ 739,0 (en 2013), US$ 421 (en 2010) y US$ 1.064,85 (en 2016).

Por otro lado, es importante subrayar que se observaron incrementos progresivos en los valores en algunos países. Se destacan entre ellos: Costa Rica, que entre 2008 y 2018 pasó de un valor promedio de US$ 2.621,5 por persona en edad escolar en 2008 a US$ 5.349,26 en 2018. En el mismo período, Perú pasó de un valor de US$ 790,2 al año invertido por persona en edad escolar a US$ 1.694,66. Paraguay registraba un nivel de inversión de US$ 592 por persona en edad escolar en 2007, y alcanzó el monto de US$ 1.064,85 en 2018, mientras que Brasil más que dobló el valor entre 2004 y 2011, cuando el monto llegó a US$ 3.160,1. Sin embargo, estos países aún están lejos de proveer los recursos suficientes y necesarios para garantizar una educación de calidad y gratuita para todas y todos.

En general, se observaron avances para la dimensión de disponibilidad en la mayoría de los 20 países de la región. Las excepciones son Argentina, que interrumpió en los últimos dos años de la serie histórica (2016 y 2017) una trayectoria anterior de décadas de aumentos progresivos en los recursos públicos disponibles por persona en edad escolar; Costa Rica, que ha reducido el valor entre 2017 y 2018; y Ecuador, que ha reducido el valor entre 2014 y 2015, último año con datos disponibles para el país en esta dimensión.

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Recursos por persona en edad escolar

Dimensión de equidad en el acceso escolar

Brecha de desigualdad en asistencia escolar

La primera columna (quintil 5) se refiere a la quinta parte más rica de la población analizada, y la segunda (quintil 1) corresponde al 20% con menos ingresos de la población analizada.

Fuente: CEPAL. Fecha de consulta: 13 de mayo de 2020 para los años de 2000 a 2018 y 9 de julio de 2018 para los años 1998 y 1999.

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Panorama Regional

Dimensión de equidad en el acceso escolar

Un aspecto bastante preocupante en Latinoamérica y el Caribe es el impacto que la desigualdad de renta representa para el acceso a la educación en la región. Idealmente, no deberían existir diferencias de ningún tipo para la asistencia escolar entre franjas de la población con distintos niveles de ingreso. Para la dimensión de análisis “equidad en el acceso escolar”, el sistema de monitoreo utiliza datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que revelan que hay diferencias significativas entre las tasas de asistencia escolar del quintil con ingresos más altos y del quintil con ingresos más bajos de la población, tomándose como base de comparación la población urbana en la franja de 13 a 19 años de edad.

Los datos analizados en esta dimensión muestran que Honduras, México y Uruguay presentan una marcada desigualdad. Estos tres países registran el quintil que tiene más altos ingresos, con una asistencia escolar superior en 15 puntos porcentuales o más a la del quintil con menos ingresos. En Uruguay la diferencia entre los niveles de asistencia escolar de los dos quintiles llegaba a 20 puntos porcentuales en 2018, en México a 18,8 y en Honduras, donde poco más de la mitad de las personas entre los 13 y los 19 años con ingresos más bajos tenían acceso a la educación, la diferencia llegó a 19,8.

Los otros países de la región que presentaban una brecha de acceso a la educación superior a 10 puntos porcentuales en 2018 eran Argentina (11,1), Colombia (13,9), Costa Rica (14,4), El Salvador (11,8) y Panamá (10,7). Ecuador fue el país que presentó la diferencia más baja entre los dos quintiles analizados en lo que toca al acceso a la escuela en 2018: 2,5 puntos porcentuales.

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Brecha de asistencia escolar

Comentarios generales

Por la Red por el Derecho a la Educación del Paraguay

Según datos de fuentes nacionales consultadas por la Red por el Derecho a la Educación del Paraguay, una problemática fundamental del financiamiento educativo en el país es la baja ejecución del presupuesto que se asigna a este derecho. La Constitución Nacional vigente establece en el Capítulo VII (De la Educación y de la Cultura), que fue reglamentado por la Ley General de Educación (N° 1264/98), que el presupuesto asignado a la educación no puede ser menor al 20% del gasto total asignado al Gobierno Central (Art. 85). Esta disposición se ha estado cumpliendo desde 1994, 1996, con la aprobación del presupuesto de gastos y financiamiento para el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) por el Congreso Nacional, e incluso por el presupuesto ejecutado.

Sin embargo, en gran parte de la última década se dejó de cumplir, por el bajo nivel de ejecución del MEC y de las instituciones educativas y culturales descentralizadas y autónomas. En 2012, año en que el gobierno constitucional de Fernando Lugo fue destituido por un juicio político sumarísimo, el gasto del MEC fue del 17,4% del total ejecutado por el Gobierno Central. Además, que desde el 2014 hasta el 2019, el gasto ejecutado por el MEC varía de un mínimo del 17,5% a un máximo del 18,9% (2018). También las instituciones educativas y culturales a las que se transfieren los recursos obligados por el Ministerio de Hacienda muestran brechas de ejecución respecto de sus asignaciones presupuestarias.

Así, una de las razones por las cuales el gasto ejecutado por el MEC no ha crecido en forma sostenida, como se propone y aprueba en el Congreso Nacional dentro del marco que le permite la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2013, que regula el ajuste fiscal, es que el nivel o porcentaje de ejecución varía de un año a otro, y es menor al 100% del gasto asignado por ley. Según fuentes nacionales, sólo en 2014 se llegó a ejecutar el 96% del presupuesto asignado a la educación. Desde 2015 al 2019, dicha ejecución varió de un máximo del 91% a un mínimo del 88%. Mientras, entre el 2008 y 2013, la variación había sido de un máximo del 94% a un mínimo del 87% de la asignación presupuestaria por ley.

En otras palabras, el gasto ejecutado por el MEC es menor al presupuesto de gasto asignado por la ley anual que aprueba el Presupuesto General de la Nación (PGN), entre 13% (2012) y 4% (2014). Considerando los últimos cuatro años, del 2016 al 2019, esa diferencia o brecha respecto del presupuesto asignado varía entre un 12% y 10%.

La pregunta que surge en este sentido es ¿cuáles son los programas del MEC, o de las instituciones autónomas a las que se transfiere recursos, más afectados por el bajo nivel de ejecución?

Por otra parte, la Ley N° 4995/13 de Educación Superior también establece que, los recursos destinados a la educación superior de carácter público, no podrán ser inferiores al 7% del gasto total asignado a la Administración Central, excluido los préstamos y las donaciones (Art. 76).

La estimación del gasto total en la educación superior en 2019, arrojó un resultado del 4.1% del gasto total de la Administración o Gobierno Central, considerando los siguientes componentes: las transferencias que el Ministerio de Hacienda ejecutó a través del MEC para todas las Universidades Nacionales y la nueva Universidad de Taiwán, y para las otras cuatro instituciones autónomas vinculadas con la educación superior (Inaes, ANEAES, INBA, Cones), así como el Programa de Educación Superior y Ciencias del MEC (MH, Boost, Base de datos, serie 2003 – 2019).

En síntesis, tanto el mínimo presupuestario del 20% sobre el gasto total de la Administración o Gobierno Central establecido por la CN (1992) como el 7% sobre la misma referencia, sin incluir préstamos y donaciones, para la educación superior, no se cumplen en la actualidad. Tampoco se cumple la Ley del Fonacide (N° 4758/12), que crea el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI) y le otorga el 30% de sus recursos anuales disponibles, para la inversión en proyectos concursables, y complementarios al mínimo presupuestario del 20% del gasto de la Administración o Gobierno Central. En otras palabras, el Estado paraguayo está actualmente en falta en cuanto a la asignación y ejecución de los recursos para garantizar el acceso y el disfrute del derecho a la educación básica y superior en el Paraguay.

En cuanto a la estructura del gasto ejecutado, en 2019, el programa de Administración General del MEC absorbió el 29,3% del total del gasto ejecutado, incluyendo los gastos de la gerencia, por un lado, y las transferencias ejecutadas en representación del Poder Ejecutivo/Ministerio de Hacienda, para las instituciones educativas y culturales descentralizadas y autónomas, por el otro. Mientras, el 70,6% fue destinado a los programas misionales, según modalidades y niveles educativos, incluyendo los salarios docentes, otros gastos e inversiones. Entre ellos, se destacan el gasto ejecutado por el programa del primero y segundo ciclo de la escolar básica (EEB), con el 44% dicho del total del MEC, seguido de lejos por el programa del tercer ciclo de la EEB y por la media, con el 17%. Si le sumamos el 0,4% del gasto de la educación inicial, el gasto total de la educación obligatoria, de la inicial a la media, dentro del régimen general, absorbe el 61,4% del total ejecutado por el MEC en dicho año.

El resto, de poca importancia relativa, sin embargo, cubre niveles y modalidades educativas significativas para el sistema educativo nacional, vinculados con el derecho a la educación en relación con la equidad y la inclusión social, pero que por el escaso presupuesto y el tipo de gestión institucional con el que se ejecutan, ayudan a explicar los escasos resultados que se obtienen en dichos términos. Es el caso de la educación inclusiva, la indígena, la técnica profesional y la superior a cargo del MEC, que muestran un peso relativo menor al 1% en el gasto total del MEC en 2019.

Si relacionamos este hecho con el problema del nivel de ejecución del gasto en el MEC, podemos dimensionar mejor la forma en que dicho problema afecta a la educación pública, y al derecho de la educación integral, permanente y pertinente para cada grupo y contexto social.

En el caso de la educación indígena, absorbió el 0,1% del total del gasto del MEC en 2019, con una ejecución del 81%, dentro del eterno problema de sus escasos recursos. Si se lograra que el MEC duplicara los recursos ejecutados, sólo aumentaría al 0,2%, y si lográramos que crezca 10 veces más, ocuparía sólo el 1% del total, en un año como el 2019 en que la brecha o diferencia entre el gasto total aprobado por ley del PGN y el ejecutado fue del 11%.

Cabe preguntarse pues sobre ¿qué pasos habrá que dar para que el MEC ejecute el 99% de su presupuesto aprobado por la Ley del PGN cada año, y que a través de ello aumente la equidad y calidad del gasto educativo? Si tomando el ejemplo del gasto ejecutado por el MEC en 2019, aumentáramos la ejecución del 89% al 99%, 10% sobre el total, se podría haber aumentado en 1% los recursos disponibles a 10 programas que, como la educación indígena necesitan de mayores recursos. Se trataría de generar mayores impactos en la reducción de la inequidad y el aumento en la pertinencia educativa, para la educación inclusiva, la inicial, la técnica profesional, entre otros, y con ese 1% aumentarían 3, 4, 5, 10 veces sus recursos, y la incidencia, insignificante, que tienen actualmente en el total del gasto del MEC.

Por el lado de las fuentes de financiamiento, los Recursos del Tesoro son la principal fuente de financiamiento del gasto ejecutado por el MEC, con 95,2% sobre el total. Dentro de esta fuente, la mayor parte tiene origen genuino, 76%, es decir, en los impuestos recaudados por el Ministerio de Hacienda. También incluye las transferencias del Ministerio de Hacienda ejecutadas por el MEC para las entidades educativas y culturales descentralizadas y autónomas, y el financiamiento del Fonacide, orientado a la inversión en infraestructura.

Se profundizan estas informaciones y análisis sobre fuentes nacionales en este artículo, elaborado por Lila Molinier, investigadora y miembro de la Red por el Derecho a la Educación del Paraguay.