Dimensión de esfuerzo financiero público
Gasto público en educación como % del PIB
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Gasto público en educación
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PIB
Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS).
Fecha de consulta: 3 de marzo de 2022.
Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Cálculo cruzado entre Estadísticas sobre Educación e Indicadores de Desarrollo Mundial – Banco Mundial.
Fecha de consulta: 3 de marzo de 2022.
Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Banco Mundial – Indicadores de Desarrollo Mundial.
Fecha de consulta: 3 de marzo de 2022.
Panorama Regional
Gasto público en educación como % del Gasto Total
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Gasto público en educación
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Gasto público total
Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS).
Fecha de consulta: 4 de marzo de 2022.
Datos en millones de dólares a precios corrientes. Fuente: Cálculo cruzado entre Estadísticas sobre Educación e Indicadores de Desarrollo Mundial – Banco Mundial.
Fecha de consulta: 3 de marzo de 2022.
Fuente: Cálculo propio en función de las variables «Gasto público en educación como % del Gasto Total» y «Gasto público en educación».
Fecha de consulta: 4 de marzo de 2022.
Panorama Regional
Gasto público en educación destinado a EPJA (% sobre el gasto total en educación)
Dimensión de esfuerzo financiero público
Los datos del Sistema de Monitoreo apuntan a desafíos para la región en lo que toca a la dimensión de “esfuerzo financiero público”, considerando la proporción de recursos económicos nacionales que los Estados latinoamericanos y caribeños asignan a los sistemas educativos. No se distingue aquí qué parte de estos recursos son volcados a entidades privadas y cuál al sistema público: solo se trata de la cantidad de recursos que los Estados destinan a financiar la educación. Los datos disponibles del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo y del Instituto de Estadísticas de la UNESCO (UIS/UNESCO) permiten reconstruir con diverso alcance la situación de los 20 países de la región (Ver gráfico 1), tratándose de la variable con mayor cantidad de datos recientes. De este total, 14 presentan datos hasta 2019, y solo cinco hasta 2020, primer año de la pandemia. Considerando los valores del indicador de gasto en educación respecto del PIB, sólo dos países superaron el valor indicativo del 6% en estos dos últimos años (2019 y 2020): Costa Rica (6.75%) y Cuba (10.41%). En este sentido, el esfuerzo financiero público acordado por los Estados de América Latina y Caribe con la firma de la Agenda de Educación 2030 está lejos de cumplirse en la región.
En relación al valor y la trayectoria del indicador, vale señalar que los dos países que superan la meta acordada tienen un compromiso sostenido en el tiempo. Costa Rica supera sistemáticamente el valor de referencia desde 2009, con un valor máximo en 2017 (7.35%). Por su parte, Cuba supera la meta todos los años de la serie, con un valor máximo en 2008 (14.06%). Brasil, por su parte, no presenta datos en 2019 ni 2020. El último dato disponible para este país es de 2018, cuando alcanzó el 6.09% del PIB, superando la meta como ocurre desde 2015.
Aunque aún no alcanzan el valor comprometido, Chile, Perú y República Dominicana (además de los países listados en la tabla 1) tienen trayectorias ascendentes en su esfuerzo de financiamiento educativo en los últimos años. En el último dato disponible, Chile destinó a educación el 5.43% de su PIB, mientras que Perú (4.25%) y República Dominicana (4.04%) estuvieron más lejos. En un sentido opuesto se encuentran aquellos países cuyo esfuerzo de financiamiento educativo cayó en los últimos años como proporción del PIB. Es el caso de El Salvador, cuyo indicador cae desde 2009; Ecuador y México, que muestran caídas desde 2014; Argentina, que cae desde 2015; y Nicaragua, que cae desde 2017.
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Gasto en Educación como % del PIB
Gasto público en educación como % del Gasto Total
Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO (UIS).
Fecha de consulta: 4 de marzo de 2022.
Dimensión de disponibilidad de recursos
Disponibilidad de recursos por persona en edad escolar
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Gasto público anual en pre-primaria, primaria y secundaria
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Población en edad escolar (pre-primaria, primaria y secundaria)
Datos en dólares PPP a precios constantes de 2017. Fuente: Cálculo propio en función de los datos de «Gasto público anual en pre-primaria, primaria y secundaria» y «Población en edad escolar (pre-primaria, primaria y secundaria)».
Fecha de consulta: 10 de marzo de 2022.
Datos en millones de dólares PPP a precios constantes de 2017. Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO.
Fecha de consulta: 10 de marzo de 2022.
Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO.
Fecha de consulta: 10 de marzo de 2022.
Panorama Regional
Gasto público en EPJA por persona adulta en el sistema educativo formal
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Gasto total en EPJA en U$S
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Población joven y adulta que asiste a la educación formal
Dimensión de disponibilidad de recursos
Esta dimensión permite analizar los recursos que los gobiernos tienen disponibles cada año para garantizar el derecho humano a la educación de niños, niñas y adolescentes en edad escolar. Al considerar a todas las personas en edad escolar, no se distingue entre aquellas que están estudiando en el sistema público de las que lo están en el privado. Asimismo, como se ha mencionado, se incluyen a todas las personas que tienen edad para frecuentar el primer año de preescolar, educación primaria o educación secundaria (incluidas las que están fuera de la escuela), de manera que sea posible identificar los recursos disponibles en cada Estado para cada sujeto de derecho.
Como valor de referencia, se utiliza una aproximación que surge de tomar el valor promedio de la inversión por persona en edad escolar en 2018 de la mitad de los países con menos ingresos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El valor, indicado en dólares a precios constantes en paridad de poder adquisitivo de 2017, es de 7 469.6 dólares. Esto representa un aumento de la inversión por persona en estos países, puesto que en 2016 destinaban 6 899.4 dólares. De hecho, en la última década se registra un aumento sostenido de los fondos destinados a la educación por persona en estos países. Como queda claro, la vara de comparación no es estática, sino que evoluciona en el tiempo y obliga a los países de ALC a comprometerse de manera dinámica con el financiamiento del derecho humano a la educación.
Lamentablemente, la falta de datos suficientes es más bien una norma en esa dimensión. No hay ningún dato disponible de Cuba, Haití o Venezuela; Honduras y Nicaragua solo tienen dos datos anuales; Paraguay tiene la mitad de los datos. Además, Brasil no provee información suficiente desde 2011, México y Panamá no lo hacen desde 2012, y Bolivia desde 2014. Como se ve, la ausencia de datos claros y completos es una generalidad preocupante, que expresa también la falta de cumplimiento de los compromisos adquiridos por los Estados en relación al financiamiento de la educación.
Considerando los datos disponibles desde el inicio de la serie (en 1998), los países de ALC muestran una tendencia lineal creciente en la asignación de recursos disponibles por persona en edad escolar, aunque casi todos ellos están muy distantes de los valores de referencia de la OCDE. Mientras que en el trienio 1998-2000 el conjunto de los países de la región asignaba en promedio 1 180 dólares por persona en edad escolar, para 2019-2021 esta cifra alcanzó los 2 500 dólares. Es decir, se ha más que duplicado el monto en poco más de dos décadas.
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Recursos por persona en edad escolar
Dimensión de equidad en el acceso escolar
Brecha de desigualdad en asistencia escolar
La primera columna (quintil 5) se refiere a la quinta parte más rica de la población analizada, y la segunda (quintil 1) corresponde al 20% con menos ingresos de la población analizada.
Fuente: CEPAL. Fecha de consulta: 15 de marzo de 2022.
Panorama Regional
Índice de desigualdad de género en el acceso escolar
Se refiere a la cantidad de mujeres por cada 100 varones entre 13 y 19 años que se encontraba asistiendo a clases en algún establecimiento de enseñanza formal. Fuente: Construcción propia en base a CEPAL. Fecha de consulta: 18 de marzo de 2022.
Panorama Regional
Brecha de desigualdad en asistencia escolar de personas jóvenes y adultas
Porcentaje de población entre 19 y 24 años que asiste a la escuela, según quintil de ingresos (quintil 5 más rico, y quintil 1 más pobre).
Fuente: CEPAL. Fecha de consulta: 4 de septiembre de 2022.
Panorama regional
Dimensión de equidad en el acceso escolar
Como es sabido, ALC es una de las regiones más desiguales del mundo. Según el último Reporte Mundial de Desigualdad 2021, se trata de la región más desigual en el reparto de la riqueza (stocks acumulados de bienes), y la tercera en relación a los ingresos (flujos de fondos disponibles). Según ese mismo informe, en ALC, el 10% más rico captura el 77% de la riqueza total de los hogares, el 40% de la población que le sigue tiene el 22% de esa riqueza, mientras que la mitad más pobre de la población apenas se reparte el 1% del total. En materia de ingresos, el 10% más rico se lleva el 55% del ingreso.
Idealmente, no deberían existir diferencias de ningún tipo para la asistencia escolar entre franjas de la población con distintos niveles de ingreso. Sin embargo, no es lo que se detecta con los datos disponibles. Para analizar esta dimensión de equidad, el Sistema de Monitoreo utiliza datos de la CEPAL, que revelan que hay diferencias significativas entre las tasas de asistencia escolar del quintil 5 con ingresos más altos (el 20% de la población con mayores ingresos) y del quintil 1 con ingresos más bajos (el 20% de la población, con menores ingresos). Se toma como base de comparación la población total en la franja de 13 a 19 años de edad, que corresponde a la educación secundaria porque esta es la etapa educativa con las mayores desigualdades en el acceso educativo de la región. En el caso argentino se tomó solamente la población urbana, por no disponer de datos sobre zonas rurales.
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Brecha de asistencia escolar
Desigualdad de género en el acceso escolar
Desigualdad en asistencia escolar de personas jóvenes y adultas
Comentarios generales
Por la Red por el Derecho a la Educación del Paraguay
Según datos de fuentes nacionales consultadas por la Red por el Derecho a la Educación del Paraguay, una problemática fundamental del financiamiento educativo en el país es la baja ejecución del presupuesto que se asigna a este derecho. La Constitución Nacional vigente establece en el Capítulo VII (De la Educación y de la Cultura), que fue reglamentado por la Ley General de Educación (N° 1264/98), que el presupuesto asignado a la educación no puede ser menor al 20% del gasto total asignado al Gobierno Central (Art. 85). Esta disposición se ha estado cumpliendo desde 1994, 1996, con la aprobación del presupuesto de gastos y financiamiento para el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) por el Congreso Nacional, e incluso por el presupuesto ejecutado.
Sin embargo, en gran parte de la última década se dejó de cumplir, por el bajo nivel de ejecución del MEC y de las instituciones educativas y culturales descentralizadas y autónomas. En 2012, año en que el gobierno constitucional de Fernando Lugo fue destituido por un juicio político sumarísimo, el gasto del MEC fue del 17,4% del total ejecutado por el Gobierno Central. Además, que desde el 2014 hasta el 2019, el gasto ejecutado por el MEC varía de un mínimo del 17,5% a un máximo del 18,9% (2018). También las instituciones educativas y culturales a las que se transfieren los recursos obligados por el Ministerio de Hacienda muestran brechas de ejecución respecto de sus asignaciones presupuestarias.
Así, una de las razones por las cuales el gasto ejecutado por el MEC no ha crecido en forma sostenida, como se propone y aprueba en el Congreso Nacional dentro del marco que le permite la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2013, que regula el ajuste fiscal, es que el nivel o porcentaje de ejecución varía de un año a otro, y es menor al 100% del gasto asignado por ley. Según fuentes nacionales, sólo en 2014 se llegó a ejecutar el 96% del presupuesto asignado a la educación. Desde 2015 al 2019, dicha ejecución varió de un máximo del 91% a un mínimo del 88%. Mientras, entre el 2008 y 2013, la variación había sido de un máximo del 94% a un mínimo del 87% de la asignación presupuestaria por ley.
En otras palabras, el gasto ejecutado por el MEC es menor al presupuesto de gasto asignado por la ley anual que aprueba el Presupuesto General de la Nación (PGN), entre 13% (2012) y 4% (2014). Considerando los últimos cuatro años, del 2016 al 2019, esa diferencia o brecha respecto del presupuesto asignado varía entre un 12% y 10%.
La pregunta que surge en este sentido es ¿cuáles son los programas del MEC, o de las instituciones autónomas a las que se transfiere recursos, más afectados por el bajo nivel de ejecución?
Por otra parte, la Ley N° 4995/13 de Educación Superior también establece que, los recursos destinados a la educación superior de carácter público, no podrán ser inferiores al 7% del gasto total asignado a la Administración Central, excluido los préstamos y las donaciones (Art. 76).
La estimación del gasto total en la educación superior en 2019, arrojó un resultado del 4.1% del gasto total de la Administración o Gobierno Central, considerando los siguientes componentes: las transferencias que el Ministerio de Hacienda ejecutó a través del MEC para todas las Universidades Nacionales y la nueva Universidad de Taiwán, y para las otras cuatro instituciones autónomas vinculadas con la educación superior (Inaes, ANEAES, INBA, Cones), así como el Programa de Educación Superior y Ciencias del MEC (MH, Boost, Base de datos, serie 2003 – 2019).
En síntesis, tanto el mínimo presupuestario del 20% sobre el gasto total de la Administración o Gobierno Central establecido por la CN (1992) como el 7% sobre la misma referencia, sin incluir préstamos y donaciones, para la educación superior, no se cumplen en la actualidad. Tampoco se cumple la Ley del Fonacide (N° 4758/12), que crea el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI) y le otorga el 30% de sus recursos anuales disponibles, para la inversión en proyectos concursables, y complementarios al mínimo presupuestario del 20% del gasto de la Administración o Gobierno Central. En otras palabras, el Estado paraguayo está actualmente en falta en cuanto a la asignación y ejecución de los recursos para garantizar el acceso y el disfrute del derecho a la educación básica y superior en el Paraguay.
En cuanto a la estructura del gasto ejecutado, en 2019, el programa de Administración General del MEC absorbió el 29,3% del total del gasto ejecutado, incluyendo los gastos de la gerencia, por un lado, y las transferencias ejecutadas en representación del Poder Ejecutivo/Ministerio de Hacienda, para las instituciones educativas y culturales descentralizadas y autónomas, por el otro. Mientras, el 70,6% fue destinado a los programas misionales, según modalidades y niveles educativos, incluyendo los salarios docentes, otros gastos e inversiones. Entre ellos, se destacan el gasto ejecutado por el programa del primero y segundo ciclo de la escolar básica (EEB), con el 44% dicho del total del MEC, seguido de lejos por el programa del tercer ciclo de la EEB y por la media, con el 17%. Si le sumamos el 0,4% del gasto de la educación inicial, el gasto total de la educación obligatoria, de la inicial a la media, dentro del régimen general, absorbe el 61,4% del total ejecutado por el MEC en dicho año.
El resto, de poca importancia relativa, sin embargo, cubre niveles y modalidades educativas significativas para el sistema educativo nacional, vinculados con el derecho a la educación en relación con la equidad y la inclusión social, pero que por el escaso presupuesto y el tipo de gestión institucional con el que se ejecutan, ayudan a explicar los escasos resultados que se obtienen en dichos términos. Es el caso de la educación inclusiva, la indígena, la técnica profesional y la superior a cargo del MEC, que muestran un peso relativo menor al 1% en el gasto total del MEC en 2019.
Si relacionamos este hecho con el problema del nivel de ejecución del gasto en el MEC, podemos dimensionar mejor la forma en que dicho problema afecta a la educación pública, y al derecho de la educación integral, permanente y pertinente para cada grupo y contexto social.
En el caso de la educación indígena, absorbió el 0,1% del total del gasto del MEC en 2019, con una ejecución del 81%, dentro del eterno problema de sus escasos recursos. Si se lograra que el MEC duplicara los recursos ejecutados, sólo aumentaría al 0,2%, y si lográramos que crezca 10 veces más, ocuparía sólo el 1% del total, en un año como el 2019 en que la brecha o diferencia entre el gasto total aprobado por ley del PGN y el ejecutado fue del 11%.
Cabe preguntarse pues sobre ¿qué pasos habrá que dar para que el MEC ejecute el 99% de su presupuesto aprobado por la Ley del PGN cada año, y que a través de ello aumente la equidad y calidad del gasto educativo? Si tomando el ejemplo del gasto ejecutado por el MEC en 2019, aumentáramos la ejecución del 89% al 99%, 10% sobre el total, se podría haber aumentado en 1% los recursos disponibles a 10 programas que, como la educación indígena necesitan de mayores recursos. Se trataría de generar mayores impactos en la reducción de la inequidad y el aumento en la pertinencia educativa, para la educación inclusiva, la inicial, la técnica profesional, entre otros, y con ese 1% aumentarían 3, 4, 5, 10 veces sus recursos, y la incidencia, insignificante, que tienen actualmente en el total del gasto del MEC.
Por el lado de las fuentes de financiamiento, los Recursos del Tesoro son la principal fuente de financiamiento del gasto ejecutado por el MEC, con 95,2% sobre el total. Dentro de esta fuente, la mayor parte tiene origen genuino, 76%, es decir, en los impuestos recaudados por el Ministerio de Hacienda. También incluye las transferencias del Ministerio de Hacienda ejecutadas por el MEC para las entidades educativas y culturales descentralizadas y autónomas, y el financiamiento del Fonacide, orientado a la inversión en infraestructura.
Se profundizan estas informaciones y análisis sobre fuentes nacionales en este artículo, elaborado por Lila Molinier, investigadora y miembro de la Red por el Derecho a la Educación del Paraguay.